Capítulo 22 Economía, política y políticas públicas

Como actor económico, un gobierno democrático en una economía capitalista puede promover mejores niveles de vida haciendo que las ganancias se repartan de manera justa. Sin embargo, con mucha frecuencia, esto no se consigue

• En este capítulo, vamos a ver cómo se eligen las instituciones y las políticas. ¿Por qué se adoptan algunas instituciones y políticas, y no otras?
• Al igual que las empresas y las familias, el Estado es un actor económico importante, cuyas acciones se pueden entender mediante el estudio de las preferencias de sus dirigentes y las limitaciones bajo las cuales operan.
• El Estado se diferencia de otros actores sociales en que puede exigir que los ciudadanos acaten sus decisiones utilizando la fuerza, si es necesario (por ejemplo, mediante las fuerzas policiales).
• Los Estados también tienen obligaciones que cumplir para con sus ciudadanos por imperativo legal. Por tanto, los Estados utilizan los impuestos recaudados para proporcionar gratuitamente bienes y servicios (como protección policial o educación básica).
• En un mundo ideal, la democracia empodera a los ciudadanos al conceder a todos el derecho al voto en elecciones competitivas y limitar el poder de los gobiernos, garantizando los derechos individuales de expresión y asociación.
• En un mundo ideal, los gobiernos deben adoptar políticas que garanticen que las posibilidades de ganancias mutuas (por ejemplo, a través del intercambio) se materialicen y que los resultados económicos sean justos.
• Pero, incluso en una democracia, se producen resultados económicos ineficientes o injustos porque hay un límite a lo que pueden lograr las decisiones políticas. Aun cuando las políticas públicas sean económicamente viables, quizá no puedan implementarse porque haya grupos poderosos que se opongan a ellas o porque los gobiernos no tengan la capacidad de gestionarlas.

El año en que se convirtió en vicepresidente de Sudáfrica, Cyril Ramaphosa era la vigésimo novena persona más rica de África. En sus veintes y sus treintas, Ramaphosa había sido un sindicalista militante que llegó a ser secretario general del Sindicato Nacional de Trabajadores Mineros y participó activamente en el movimiento contra el apartheid. Por aquel entonces, probablemente no habría podido imaginar que, para 2012, su riqueza ascendería a más de 700 millones de dólares.

Nacido en 1952 en Soweto, por entonces una barriada negra pobre a las afueras de Johannesburgo, Ramaphosa creció durante el sistema de segregación racial sudafricano, el apartheid. Como era negro, no tenía acceso a buenos colegios o servicios de salud, ni siquiera a los baños públicos. Como el resto de la mayoritaria población negra, no tenía derecho a votar. El ingreso per cápita de las familias negras africanas a finales de la década de 1980 estaba en torno al 11% del de las familias blancas. Esa desigualdad se había mantenido a ese mismo nivel desde hacía al menos 50 años.

La resistencia al régimen del apartheid, junto con el apoyo internacional que generó, fue uno de los principales movimientos sociales de finales del siglo xx. Los gobiernos de Sudáfrica lo reprimieron brutalmente desde el principio. En 1960, la policía disparó contra manifestantes contra el apartheid en Sharpeville. Murieron 69 personas desarmadas. El partido político Congreso Nacional Africano (ANC, por sus siglas en inglés) fue declarado ilegal y, cuatro años después, se condenó a Nelson Mandela, uno de los líderes del ANC, a cadena perpetua.

Ramaphosa pertenece a la siguiente generación de activistas contra el apartheid. Como secretario general del Sindicato Nacional de Trabajadores Mineros, participó activamente en una oleada de huelgas y protestas comunitarias a mediados y finales de la década de 1980 que convenció a muchos blancos propietarios de negocios de que el apartheid se tenía que acabar. Finalmente, el gobierno reconoció la derrota y liberó a Mandela.

La figura 22.1 muestra cómo ha evolucionado el importe de las pensiones públicas de jubilación recibidas por diferentes grupos en Sudáfrica en los últimos 50 años. El gráfico cuenta la historia dramática del apartheid y su desaparición. Bajo el régimen del apartheid, el Estado asignó diferentes pensiones a cada uno de los grupos «raciales» que conformaban la población. En 1975, por ejemplo, la pensión recibida por una persona blanca era más de siete veces superior a la que recibía una persona africana negra. La igualación gradual de las pensiones fue un logro espectacular alcanzado a principios de 1993, incluso antes de que se celebraran las primeras elecciones democráticas, gracias a la abolición de todas las diferencias basadas en la raza que hasta entonces había aplicado la política de pensiones.

En 1994, las primeras elecciones democráticas de Sudáfrica hicieron presidente a Mandela. Ramaphosa fue elegido diputado parlamentario.

La transición a un sistema político democrático generó ganancias económicas para la población negra. Por primera vez, los trabajadores negros pudieron trabajar en empleos cualificados, lo que hizo aumentar sus salarios. La escolarización y la asistencia sanitaria dejaron de estar segregadas. Muchas más familias tuvieron acceso a agua potable y electricidad.

No obstante, la transición a un gobierno democrático no redujo la brecha entre ricos y pobres. El coeficiente de Gini para los ingresos era de 0,66 en el año anterior a las primeras elecciones democráticas, el más alto de todos los países importantes del mundo en ese momento. Quince años después (en 2008), se había elevado a 0,70.¹

Aunque en la mayoría de los casos las disparidades económicas entre los principales grupos de población habían disminuido, las desigualdades dentro de los grupos aumentaron de forma notable. Esto resultó más evidente en el caso de los africanos negros, entre los que apareció una nueva clase social de muy ricos que se alejaba del resto.

democracia

Sistema político que, en términos ideales, otorga a todos los ciudadanos el mismo poder político. Este poder viene definido por un conjunto de derechos individuales como la libertad de expresión, la libertad de reunión y la libertad de prensa. Además, para que haya democracia, se requiere la existencia de un sistema de elecciones justo en el que prácticamente todos los adultos puedan votar, y en el que el gobierno abandone el poder si pierde.

La historia de la vida de Cyril Ramaphosa y la historia reciente de Sudáfrica muestran algunas de las muchas formas en que el poder político afecta a la economía y cómo la economía da forma al poder político. La desigualdad económica entre negros y blancos era una consecuencia de las instituciones políticas que impedían votar a los sudafricanos negros y coartaban sus actividades políticas. Estas medidas antidemocráticas unieron en torno a la oposición al apartheid a sindicatos, organizaciones de estudiantes y asociaciones vecinales, así como al ANC y otros partidos de la oposición, y finalmente trajeron la democracia a Sudáfrica. Sin embargo, después de más de 20 años de democracia, ningún otro partido que no sea el ANC ha gobernado el país y Sudáfrica sigue siendo uno de los países más desiguales del mundo. La llegada de la democracia, la abolición del apartheid y el cambio en la distribución del poder político no produjeron la reducción de la desigualdad que se podría haber esperado.

El Estado y las políticas públicas que adopta han tenido un papel destacado en todos los capítulos de La Economía, pero hasta ahora no nos hemos preguntado por qué se adoptan algunas políticas y no otras, ni cómo cambian estas políticas a medida que cambia la distribución del poder, como ha sucedido en Sudáfrica de forma espectacular durante la vida de Cyril Ramaphosa.

En este capítulo estudiaremos primero la naturaleza del Estado como un actor económico: qué quiere el Estado, cómo logra sus objetivos y cómo se restringen sus acciones. Luego consideraremos las instituciones democrá­ticas en mayor profundidad. Desarrollaremos un modelo sobre cómo deciden los partidos sus políticas en una democracia y analizaremos cómo pueden afectar las diferencias entre instituciones democráticas a los resultados políticos. Finalmente, explicaremos cómo las barreras económicas, administrativas y políticas pueden impedir la adopción de políticas eficientes y justas, incluso en países muy democráticos.

22.1 El Estado como actor económico

Los Estados facilitan que las personas puedan unirse para hacer cosas que no podrían hacer individualmente –como, por ejemplo, ir a la guerra–, pero también se ocupan de actividades que pueden mejorar de manera notoria el nivel y calidad de vida de sus ciudadanos. Veamos algunos ejemplos:²

• Pobreza: hace cincuenta años, incluso en los países más ricos, muchas personas jubiladas o ancianas vivían en la pobreza. Por ejemplo, en 1966 el 28,5% de los ciudadanos estadounidenses de 65 años o más estaban clasificados como «pobres». En muchos países, las transferencias públicas prácticamente han eliminado las privaciones económicas graves entre los ancianos. En 2012, solo el 9,1% de las personas mayores en Estados Unidos eran pobres.
• Seguridad económica: el aumento del gasto público, así como las lecciones de la Gran Depresión y la edad de oro del capitalismo, han reducido la inseguridad económica al hacer que el ciclo económico sea menos volátil.
• Mayor esperanza de vida y drástica reducción de la mortalidad infantil en muchos países: cuando se produjeron estos dos logros a fines del siglo xix y principios del siglo xx, la causa principal no fueron los avances de la medicina –la mayoría de los cuales se produjeron más tarde–, sino las políticas públicas que mejoraron el saneamiento y el suministro de agua.

Al igual que las empresas y las familias, el Estado es un actor económico. Sus impuestos, gastos, leyes, guerras y otras actividades son tan parte de la vida económica como las actividades de inversión, ahorro, compra y venta de familias y empresas.

Coacción y provisión de servicios públicos

El Estado es un actor mucho más poderoso que las familias y la mayoría de las empresas. Las administración pública de Estados Unidos, federal y local, emplea a casi 10 veces más personas que la empresa más grande del país, Walmart. Sin embargo, los Estados no siempre fueron actores económicos a una escala tan grande. En la figura 22.2 mostramos los ingresos fiscales totales recaudados por el sector público del Reino Unido expresados como fracción del producto interno bruto (una forma de medir el tamaño del Estado en relación con el tamaño de la economía) durante más de 500 años. La cifra aumenta de aproximadamente el 3% en el periodo anterior a 1650, a 10 veces esa cantidad después de la Segunda Guerra Mundial.^3 4

El Estado no solo es un actor económico mucho más grande que cualquier familia o empresa, sino que también es único en comparación con el resto de actores de cualquier sociedad: en el espacio de un determinado territorio, puede dictar lo que las personas deben hacer o no hacer, y puede usar la fuerza y coartar la libertad de un individuo para lograr ese fin. Los ciudadanos suelen considerar legítimo el uso de los poderes coercitivos del Estado para mantener el orden, regular la economía y prestar servicios, lo que significa que aceptan la autoridad del Estado; la mayoría de los ciudadanos cumplen con las leyes creadas por los gobiernos. Un uso del poder coercitivo del Estado es la recaudación de impuestos, que puede utilizarse para financiar el funcionamiento del sector público.

Estado

Dentro de un territorio dado, es el único actor que puede dictar lo que las personas deben o no deben hacer, y que puede usar legítimamente la fuerza y coartar la libertad de un individuo para lograr ese fin.

Para distinguir a los Estados de los actores económicos privados como empresas, familias, individuos, sindicatos y organizaciones profesionales, definimos al Estado como el único organismo en un territorio geográfico (la nación) que puede usar legítimamente la fuerza y la amenaza de la fuerza con los ciudadanos de esa nación. Los Estados llevan a cabo determinadas actividades rutinarias (encerrar a las personas, por ejemplo) que no se considerarían correctas si las hiciese un individuo privado.

Para ver por qué es importante que el monopolio del uso de la fuerza esté en manos del Estado, volvamos con Bruno y Ángela, a quienes conocimos en el capítulo 5.

Al comienzo, Bruno estaba fuertemente armado y Ángela se sentía a su merced. Bruno no era un funcionario del Estado; actuaba únicamente como ciudadano a título particular y utilizaba la amenaza de la fuerza para controlar el trabajo de otros y para disfrutar de los frutos del trabajo de estos. Como actor económico, la única limitación a la que se enfrentaba Bruno era biológica: no podía obligar a Ángela a trabajar en condiciones que la llevarían a la muerte; no porque hubiera sido un asesinato, sino porque eso habría privado a Bruno de «su» trabajadora.

Después introdujimos un gobierno que imponía leyes tanto a Ángela como a Bruno, quedando este desarmado. A partir de ese momento, si Bruno quería que Ángela trabajara para él, tenía que hacerle una oferta que ella aceptase sin recurrir a amenazarla con infligirle algún tipo de daño. El Estado, en otras palabras, se había hecho con el monopolio del uso de la fuerza y la utilizó para proteger la propiedad privada de la tierra a favor de Bruno, de forma que Ángela no pudiera simplemente cultivar la tierra por sí misma y quedarse con las cosechas.

En la siguiente etapa de la historia, el Estado se volvió democrático y, como había muchas más «Ángelas» que «Brunos» en la población, Ángela mejoró su posición económica.

Más allá de su uso legítimo de los poderes coercitivos, una segunda característica del Estado, que también lo distingue de las empresas y otras entidades económicas privadas, es que tiene obligaciones para con sus ciudadanos basadas en los derechos civiles y humanos. Con el objetivo de promover y proteger estos derechos, los gobiernos utilizan sus ingresos fiscales para ofrecer servicios como la defensa nacional, la protección policial y la educación. Estos servicios a menudo se ofrecen sin restric­ciones a quienes los usan y sin cobrar por ellos.

Las personas difieren enormemente en sus ingresos y riqueza y, por lo tanto, en los impuestos que pagan. Sin embargo, todos los ciudadanos tienen el mismo derecho a los servicios del Estado, independientemente de los impuestos que hayan pagado. Esta es la causa de muchos debates sobre el «tamaño» apropiado del Estado: las personas con menos ingresos y menos riqueza se benefician de muchos servicios públicos pero, como vimos en el capítulo 19, las personas con más riqueza e ingresos son las que contribuyen más a la financiación de esos servicios.

Típicamente, los sistemas de impuestos, transferencias y gastos de los Estados democráticos redistribuyen parte de los ingresos de los que ganan más hacia aquellos que ganan menos, como evidencian la figura 5.16 para una amplia muestra de países y, más concretamente para el caso de México, la figura 19.29a. Al mismo tiempo, muchas de las actividades que causan más daño ecológico y social suelen ser las que utilizan las personas con más capital para aumentar aún más su riqueza, en ocasiones a expensas de los pobres.

Parte de la solución

Jean Tirole, un economista especializado en el papel de la intervención y la regulación por parte del Estado, describe la forma en que los gobiernos pueden intervenir en su conferencia de aceptación del premio Nobel.

En las figuras 12.8 y 12.9, vimos toda una variedad de decisiones tomadas por actores privados de la economía que afectan a otros al imponer un costo o beneficio externo no compensado. También examinamos posibles soluciones a estos fallos del mercado, a menudo a través de la intervención del Estado. Asimismo, vimos que los gobiernos adoptan políticas para corregir las injusticias que resultan a veces de las interacciones económicas privadas. Los gobiernos pueden adoptar el par de objetivos «gemelos» que hemos utilizado en este curso:

• garantizar que el beneficio mutuo que se pueda obtener a través de nuestras interacciones económicas sea el máximo posible y se realice plenamente.
• garantizar que ese beneficio se comparta de una manera justa.

Ejemplos de políticas para corregir fallos del mercado e injusticias:

• Políticas de competencia: reducir el poder de fijación de precios de los monopolios.
• Políticas medioambientales: reducir las emisiones contaminantes.
• Subvenciones: para I+D.
• Políticas que generen expectativas de que la demanda agregada será relativamente estable: para que las empresas inviertan.
• Prestación pública de asistencia sanitaria o seguro obligatorio.
• Proporcionar información: para permitir que las personas tomen mejores decisiones, por ejemplo informando sobre los riesgos asociados con los productos financieros, los juguetes para niños o los alimentos.
• Políticas de los bancos centrales: que exijan a los bancos comerciales que minimicen su exposición al riesgo al restringir el apalancamiento en sus balances.
• Leyes de salario mínimo: prohibiendo los contratos que paguen por debajo de un mínimo establecido.

Los gobiernos pueden conseguir estos objetivos utilizando una combina­ción de cuatro medios a su disposición:

• Incentivos: los impuestos, los subsidios y otros gastos alteran los costos y beneficios de las actividades que tienen externalidades; no tenerlos en cuenta llevaría a fallos del mercado o resultados injustos.
• Regulación: regulación directa de actividades económicas como el grado de competencia, incluida la participación universal obligatoria en el seguro social y médico, y la regulación de la demanda agregada.
• Persuasión o información: alterar la información disponible y las expectativas de la gente sobre lo que harán los demás (por ejemplo, su creencia de que su propiedad está segura o que otras empresas inver­tirán) para permitir que las personas coordinen convenientemente sus acciones.
• Provisión pública: provisión en especie o mediante transferencias monetarias, que incluyen tanto bienes y servicios sociales preferentes, por ejemplo, la educación básica o la representación legal en procedi­mientos judiciales, como las transferencias de ingresos para alterar la distribución de los niveles de vida.

La figura 22.3 reúne muchos de los ejemplos de políticas estudiados en capítulos anteriores. En cada caso, la política apunta a un fallo de mercado particular o una injusticia percibida. Identificamos el objetivo de la política y el instrumento utilizado. Las lecturas y videos adicionales que se incluyen en esos capítulos arrojan luz sobre la medida en que se lograron los objetivos.

Si bien estas políticas han sido efectivas para abordar las preocupaciones en torno a problemas de ineficiencia e injusticia en algunos países, en la sección 22.9 analizamos por qué pueden persistir en las democracias tanto fallos de mercado como resultados económicos que muchos ciudadanos perciben como injustos.

Parte del problema

Para aplicar estas importantes políticas, los gobiernos deben poder contar con poderes extraordinarios para obtener la información necesaria y garantizar el cumplimiento de las normas. Esto crea un dilema. Para que el Estado consiga solucionar con éxito los problemas, debe ser lo suficiente­mente poderoso como para suponer un problema en sí mismo. Muchos ejemplos de la historia y de las noticias de cada día nos muestran a gobiernos que utilizan su monopolio del uso de la fuerza para silenciar a la oposición y para que sus líderes y altos funcionarios adquieran una enorme riqueza personal.

A Luis xiv de Francia, también conocido por sus súbditos como el «Rey Sol», se le atribuye haber afirmado (antes de la Revolución Francesa) «L’état, c’est moi» (El Estado soy yo). En la vecina Gran Bretaña, casi al mismo tiempo, William Pitt tenía una visión diferente de su Rey, y declaraba que «desde su cabaña, el hombre más pobre puede desafiar a todas las fuerzas de la Corona», como vimos en el ejercicio 1.6.

Las sociedades bien gobernadas han ideado formas de limitar el daño que el abuso de los poderes del Estado puede infligir sin socavar por ello su capacidad para resolver los problemas de la sociedad. Generalmente esto ha supuesto una combinación de:

• Elecciones democráticas: para permitir que los ciudadanos destituyan a un gobierno que esté abusando de sus poderes en beneficio propio o en favor de los intereses de algún otro grupo minoritario.
• Controles y equilibrios institucionales: restricciones constitucionales adicionales sobre lo que el Estado puede hacer.

El segundo punto explica por qué William Pitt señalaba que, aunque un agricultor pobre podía tener problemas para que no le lloviera dentro de casa, aun así sería capaz de impedirle tranquilamente la entrada al Rey de Inglaterra.

En una economía capitalista, salvo circunstancias excepcionales, el Estado no puede apoderarse de nuestras propiedades privadas, lo que limita su capacidad de enriquecerse a nuestras expensas. Este es un límite esencial a los poderes arbitrarios del gobierno. Un caso especial sería, por ejemplo, un terreno que fuera la única ubicación posible para un puente necesario para resolver un problema de tráfico. La mayoría de los gobiernos tienen el derecho de adquirir ese terreno a un precio justo según una evaluación independiente, incluso si el propietario no estuviera dispuesto a vender. Este derecho se conoce como «derecho de expropiación» (o «derecho de dominio eminente» en Estados Unidos).

Ahora bien, aunque existan límites bien diseñados a los poderes del Estado y disposiciones que contemplen excepciones que permitan que los gobiernos sirvan mejor al interés público en general, veremos que los Estados, como los mercados, a veces fallan.

monopolio natural

Proceso de producción en el que la curva de costo medio a largo plazo tiene una pendiente suficientemente descendente como para que sea imposible mantener la competencia entre las empresas en este mercado.

Para ver por qué ni los mercados ni los Estados pueden brindar siempre soluciones ideales a los problemas económicos, recuerde el caso del monopolio natural que estudiamos en los capítulos 7 y 12. Un ejemplo sería la provisión de agua potable en una ciudad o la trans­misión de electricidad a través de una red eléctrica nacional. En estos casos, las economías de escala implican que la solución más eficiente sea que una sola entidad –una empresa privada o el Estado– proporcione el servicio.

Si fuera un monopolio de propiedad privada, sabemos que la empresa contemplaría una curva de demanda con pendiente descendente, lo cual limitaría el precio de venta de sus productos. La empresa monopolista buscaría reducir los costos y restringir la producción para poder cobrar un precio más alto. El resultado sería un precio por encima del costo marginal de producción, lo que significaría que algunos consumidores que valoran el servicio por encima de su costo marginal no lo consumirían.

¿Sería el sector público capaz de hacerlo mejor?

En un mundo ideal, un monopolio natural de propiedad estatal establecería un precio igual al costo marginal y financiaría los costos fijos mediante impuestos bien diseñados. No obstante, el Estado puede tener pocos incentivos para reducir los costos: por ejemplo, la empresa de suministro de agua o electricidad de propiedad pública puede estar bajo presión para mantener un exceso de personal con empleos bien remune­rados para personas con conexiones políticas; como resultado, los costos pueden ser más altos de lo que serían de otra manera. Las empresas o personas ricas pueden presionar al monopolio de propiedad estatal para que preste sus servicios a determinados grupos de interés en condiciones particularmente favorables.

responsabilidad económica

Rendición de cuentas establecida en virtud de procesos económicos, especialmente la competencia entre empresas u otras entidades, de modo que no tener en cuenta a los afectados por las decisiones económicas resultaría en una disminución de los beneficios o incluso una quiebra empresarial. Véase también: responsabilidad, responsabilidad política.

responsabilidad política

Obligación de rendir cuentas a la ciudadanía establecida debido a procesos políticos como las elecciones, la supervisión de un gobierno electo o la consulta con los ciudadanos afectados. Véase también: responsabilidad, responsabilidad económica.

fallo de mercado

Cuando los mercados asignan productos de modo ineficiente en términos de Pareto

fallo del Estado

Fracaso en términos de responsabilidad política. Este término se usa en varios sentidos, ninguno de ellos estrictamente análogo al de fallo de mercado, para el cual el criterio es simplemente la ineficiencia en términos de de Pareto.

Este caso ilustra tanto las similitudes como las diferencias entre la responsabilidad económica del mercado y la responsabilidad política de un gobierno democrático. Tanto la empresa monopolista como el gobierno pueden actuar para promover sus propios intereses a expensas del consumidor o contribuyente, pero ambos operarán bajo restricciones. La empresa monopolista no será libre de cobrar el precio que quiera, ya que sus beneficios estarán limitados por la curva de demanda. El gobierno no tendrá la libertad de inflar los costos del servicio contratando o de atender únicamente a los «amigos del gobierno», ya que le podría costar una derrota electoral.

Estos dos casos, la propiedad privada o gubernamental de un monopolio natural, ilustran el problema del fallo de mercado (el monopolio que cobra más que el costo marginal), y lo que a veces se llama fallo del Estado (no minimizar el costo de proporcionar el servicio), y el problema de adoptar políticas en un mundo real en el que ninguno de estos fallos puede evitarse por completo.

¿Qué funciona mejor? No hay una respuesta general a esta pregunta. Y hay muchas opciones, además de la propiedad privada o la propiedad del Estado, que incluyen:

• Propiedad privada bajo regulación pública.
• Propiedad pública con competencia entre empresas privadas para hacerse por un tiempo limitado con el derecho de producir y poner precio al servicio.

Considerar al Estado como un actor económico que persigue sus propios objetivos, pero que está limitado por lo que es y no es viable, nos permite comprender mejor qué factores pueden influir en el Estado para que sea más un solucionador de problemas y menos un problema en sí mismo.⁵

Ejercicio 22.1 Impulsar el autocontrol de los Estados

James Madison, una figura destacada en los debates sobre la Constitución de Estados Unidos después de que las antiguas colonias británicas ganaran su guerra de independencia y se convirtieran en los Estados Unidos de América, escribió en 1788:⁶

A la hora de diseñar un Estado que deba ser administrado por hombres con autoridad sobre otros hombres, la gran dificultad radica en esto: primero se debe permitir que el gobierno controle a los gobernados; a continuación obligarlo a autocontrolarse.

¿Cómo aborda la democracia (incluido el estado de derecho) las preocupaciones de Madison para lograr obligar a los gobiernos a «autocontrolarse»?

Ejercicio 22.2 La relación entre el desarrollo económico y el tamaño del sector público

Use la figura 22.2 como ayuda para responder las siguientes preguntas:

1. ¿Por qué la Pax Britannica fue un periodo caracterizado por un tamaño reducido del sector público?
2. Compare la figura 22.2 con la figura 1.1a. ¿Por qué cree que el crecimiento del sector público coincide con el surgimiento del capitalismo como sistema económico en los siglos xvii y xviii y el aumento de la producción per cápita?
3. Compare dos periodos de «paz», la Pax Britannica y el periodo posterior al final de la Segunda Guerra Mundial. ¿Por qué cree que el sector público fue mayor en el segundo periodo?

22.2 Actuación del Estado como monopolista

Como se mencionó en la sección anterior, los gobiernos tienen el poder de resolver problemas, pero también de causarlos. Los gobernantes que ocupan puestos de poder en el Estado a menudo abusan de su poder para obtener ganancias personales:

• Francia: el «Rey Sol», Luis xiv, gobernó Francia desde 1643 hasta 1715. Entre 1661 y 1710 se construyó un lujoso palacio con terrenos en el Palacio de Versalles, que ahora es una de las principales atracciones turísticas del mundo.
• Costa de Marfil: durante su presidencia, que duró desde 1960 hasta 1993, Felix Houphouet Boigny acumuló una fortuna que se estima entre 7000 y 11 000 millones de dólares, gran parte de la cual se mantiene en cuentas bancarias en Suiza. De hecho, él mismo dijo en una ocasión: «¿Hay algún hombre serio en la tierra que no esté guardando parte de su fortuna en Suiza?»
• Rumania: Nicolae Ceausescu, jefe del Estado rumano bajo el gobierno del Partido Comunista durante más de dos décadas, acumuló una riqueza extraordinaria cuya parte más visible eran más de una docena de palacios que tenían baños con azulejos dorados y soportes en oro macizo para papel higiénico.
• Rusia: las conexiones personales con el presidente Vladimir Putin han permitido a un reducido grupo dentro de la clase empresarial, conocido como los oligarcas, hacerse con activos valorados en cientos de millones de rublos.

En cambio, otros gobiernos, incluso algunos no democráticos como los que acabamos de mencionar, son capaces de proporcionar servicios públicos de gran valor y gobernar sin una acumulación desmesurada de fortunas personales por parte de sus dirigentes.

Preferencias y conjuntos viables

Para comprender por qué los gobiernos hacen lo que hacen, primero vamos a considerar al Estado como un solo individuo y utilizaremos los conceptos habituales:

• Sus preferencias
• Las restricciones que determinan las acciones y resultados que le son factibles.

Consideramos al Estado como un solo actor, aunque en realidad está compuesto por un gran número de actores. Y, así como los gerentes y propietarios de las empresas tienen motivaciones muy diversas, también las tienen los gobernantes. Las siguientes motivaciones son habituales entre quienes ocupan cargos públicos de liderazgo:

• Benevolencia: mejorar el bienestar de los ciudadanos.
• Nepotismo: dar especial importancia a un grupo en particular, como la región de donde proviene el presidente del gobierno o una religión en particular.
• Interés propio: usar el poder gubernamental para su enriquecimiento personal.

Para comenzar, haremos un modelo del Estado como un «monopolista político», lo que significa que no está expuesto a la competencia de unas elecciones que pudieran apartarlo del poder si las perdiera. Este modelo se conoce como el del «Estado como monopolista», y un gobierno así se conoce como una dictadura. Ahora bien, incluso en ausencia de elecciones, el dictador se enfrenta a restricciones en cuanto a lo que puede hacer: sus poderes no son ilimitados porque, si le quita demasiado a la población, puede ser derrocado por una sublevación popular.

Dependiendo de sus preferencias y las restricciones a que se enfrenta, el Estado puede usar los ingresos fiscales que recauda para una amplia variedad de objetivos, que pueden incluir:

• La prestación de servicios a prácticamente todos los ciudadanos: servicios como la educación y la salud.
• La prestación de servicios públicos u otras transferencias a un grupo específico: pueden ser trabajos bien remunerados o exenciones en las obligaciones tributarias.
• Concederse ingresos sustanciales a sí mismos: u otros beneficios económicos para los gobernantes o sus familias.

Un dictador que busca obtener rentas

Al igual que con todos los demás modelos, simplificamos mucho para destacar los aspectos más importantes del problema:

• El «dictador» es completamente egoísta.
• Decide que les va a cobrar un impuesto a los ciudadanos …
• … y simplemente se embolsa los ingresos fiscales menos lo que gasta en servicios públicos (como servicios básicos de salud o educación) para los ciudadanos …
• … servicios que presta porque, si aprieta demasiado, un levantamiento popular podría derrocarlo.

Aunque es simple, este modelo refleja algunas realidades clave:

• El pueblo rumano se sublevó contra Nicolae Ceausescu en 1989 después de que este llevara en el cargo 29 años. Las fuerzas armadas se unieron a la revuelta y tanto él como su esposa fueron ejecutados.
• Luis xvi de Francia fue depuesto en una revolución en 1789, durante la cual miles de hombres y mujeres armados asediaron el Palacio de Versalles. Murió en la guillotina en 1793.

renta política

Pago u otro beneficio adicional que obtiene el individuo por encima de su siguiente mejor alternativa (posición de reserva) y que existe como resultado del cargo político que ocupa ese individuo. La posición de reserva, en este caso, se refiere a la situación del individuo si no estuviera en una posición política privilegiada. Véase también: renta económica.

Los costos del servicio público incluyen lo que el dictador habría ganado si fuera un ciudadano normal. La cantidad que recibe el dictador (ingresos fiscales menos los costos del servicio público) se denomina renta política:

• Es una renta: es el importe suplementario que el dictador obtiene por encima de su siguiente mejor alternativa (es decir, trabajar como un ciudadano normal).
• Las rentas son políticas: existen como consecuencia de las instituciones políticas vigentes. El dictador recibe un ingreso por encima de su ingreso de reserva porque ocupa una posición de poder en el Estado.

Estas rentas son un ejemplo de rentas persistentes (o estacionarias) (como en la figura 11.23). A diferencia de las rentas fijas que animan a los trabajadores a laborar mucho y bien, o las rentas dinámicas recibidas por los innovadores de éxito, estas rentas no desempeñan un papel útil en la economía. Son simplemente una recompensa por tener poder.

La búsqueda de rentas por parte de un dictador (que incluye todas las actividades destinadas a expandir o perpetuar sus altos ingresos) a menudo implica el uso de recursos económicos para controlar a la población y permitir así al dictador permanecer en el poder, en lugar de destinarlos a producir bienes y servicios. Es similar a algunas de las actividades de búsqueda de rentas de una empresa que trata de maximizar los beneficios, como hacer publicidad o ejercer presión sobre el gobierno para obtener beneficios fiscales. Sin embargo, es diferente de otras actividades de búsqueda de rentas, como puede ser la innovación, que suelen generar grandes beneficios económicos.

Para simplificar el problema de la toma de decisiones del dictador, suponemos que este no elige el servicio público que ofrecerá, es decir, consideramos que el servicio público viene dado. El dictador solo elige cuánto recaudará a través de impuestos.

Incluso un dictador no es libre de hacer todo lo que quiera

Al igual que en el capítulo 5, donde Bruno usaba su poder coercitivo para explotar a Ángela, el dictador no querrá establecer un nivel de impuestos tal que los ciudadanos dejen de tener la fuerza o la capacidad de producir. Sin embargo, el dictador se enfrenta a una restricción adicional: si el impuesto es demasiado alto, los ciudadanos tratarán de arrebatarle el poder rebelándose o mediante cualquier otra forma de protesta.

Suponemos que hay dos razones para derrocar a un dictador:

• Razones relacionadas con el rendimiento: recauda demasiados impuestos, por ejemplo.
• Razones no relacionadas con el rendimiento: causas que el dictador no controla.

El dictador quiere maximizar la renta política total que puede obtener durante su periodo en el cargo, no la renta que puede obtener en un año en particular. Por tanto, tiene que pensar cuánto tiempo es probable que dure en el cargo. Por supuesto, se trata de algo imposible de predecir, pero es razonable que espere que, si está proporcionando un determinado nivel de servicio público, cuanto más bajos sean los impuestos que establezca, mayor será su permanencia en el cargo.

La figura 22.4 ilustra cómo un dictador con visión de futuro evaluaría dos niveles posibles de impuestos. Con el impuesto más alto, el dictador obtiene una renta más alta por año, pero durante un tiempo más corto en el cargo, ya que la probabilidad de ser derrocado es mayor.

Suponiendo que el sector privado no brinde también este servicio al público, se puede pensar en el Estado como un monopolista que brinda el servicio público a un «precio» (el impuesto), que los ciudadanos están legalmente obligados a pagar. El dictador se enfrenta a una restricción similar a una curva de demanda. De la misma forma que la cantidad que una empresa monopolista puede vender está inversamente relacionada con el precio que establece, la duración de tiempo en el cargo del gobernante está inversamente relacionada con la tasa impositiva que establezca.

La figura 22.5 muestra cómo la tasa impositiva impuesta por el dictador afecta a la duración esperada del gobierno, definida como la cantidad de años que puede esperar permanecer en el cargo tras el año presente.

¿Cuál es la máxima permanencia en el cargo (D^máx) que el dictador puede esperar? Para calcular la respuesta, imaginemos que, de repente, nuestro dictador pierde interés en el dinero y simplemente quiere permanecer en el cargo el mayor tiempo posible. ¿Qué haría?

No puede reducir la probabilidad de ser depuesto por razones no relacionadas con su rendimiento, pero puede reducir la probabilidad de ser depuesto «relacionada con su rendimiento», recaudando únicamente los impuestos suficientes para cubrir los costos de producción del servicio público. En la figura 22.5, D^máx se sitúa, por lo tanto, en el punto en el que la curva de duración se cruza con la línea de costo. Es la duración esperada cuando solo se consideran factores no relacionados con el desempeño del dictador. Cualquier impuesto por encima del costo de producción reducirá la duración esperada por debajo de D^máx, como muestra la pendiente descendente de la curva de duración.

Leibniz: Duración esperada del gobierno de un dictador o élite gobernante

La curva de duración atraviesa los puntos X y Y en la figura 22.4, y no llega a pasar por debajo de la línea de costo porque, si lo hiciera, el dictador estaría pagando de su propio bolsillo el costo del servicio público. Un dictador en un país con un imperio de la ley más fuerte (y, por tanto, con una menor probabilidad de un golpe no relacionado con el rendimiento de la administración) estaría ante una curva de duración que se cruzaría con la línea de costo en un punto más a la derecha del que se muestra.

La curva de duración es la frontera factible para el dictador. Los puntos en el conjunto factible por encima de la curva de costos resultan en rentas posi­tivas para él. La curva representa una disyuntiva o trade-off muy conocido:

• Impuestos más altos: rentas más altas a corto plazo a costa de una mayor probabilidad de ser depuesto anticipadamente de su cargo. Una duración más corta en el cargo es el costo de oportunidad de unas rentas anuales más altas.
• Impuestos más bajos: el dictador gana rentas durante más tiempo, pero más bajas. Las rentas anuales más bajas son el costo de oportunidad de una mayor permanencia en el cargo.

El dictador elige un impuesto que maximice el total de sus rentas

¿Cómo decide un dictador que contempla una curva de duración la tasa impositiva que le conviene imponer a los ciudadanos? La respuesta es que lo hace de modo similar a como una empresa monopolista decide el precio a cobrar por su producto. Se puede ver en la figura 22.6.

El dictador elegirá el impuesto que maximice su renta política total esperada que, como se muestra en la figura 22.6, será

$$\begin{align*} \text{Renta esperada} &= \text{renta por año} \times \text{duración esperada (en años)} \\ &= (T - C)D \end{align*}$$

Es una situación análoga a la de la empresa que, para maximizar sus beneficios, elige el precio que le permite obtener los máximos beneficios esperados, que serían (P − C)Q, donde P es el precio cobrado por la empresa y Q es la cantidad vendida.

Convexidad significa que, para un valor dado de D, el desplaza­miento hacia arriba en la figura (un incremento de T) hace que las curvas tengan más pendiente, mientras que para una T dada, el desplazamiento hacia la derecha (un incremento de D) hace que las curvas sean más planas.

De igual manera que utilizamos las curvas de isobeneficio de la empresa para determinar el precio que cobraría para maximizar sus beneficios, ahora podemos usar las curvas de isorrenta del dictador que se muestran en la figura para determinar la tasa impositiva que impondrá a los ciudadanos. La forma de las curvas de isorrenta es similar a la de las curvas de isobeneficio:

• Las curvas de isorrenta más altas están más alejadas del origen.
• El valor absoluto de su pendiente es (T − C)/D.
• Son curvas «combadas hacia adentro» (convexas) si se observan desde el origen, como se muestra en la figura.
• La curva de isorrenta «sin renta» es la línea de costo horizontal (su pendiente es cero).

Ahora supongamos que el dictador está considerando establecer un impuesto modesto y espera una larga permanencia en el cargo, situación indicada por el punto A. Como la curva de isorrenta es más plana que la curva de duración en este punto, podemos ver que haría mejor en aumentar el impuesto y asumir el costo de oportunidad asociado (una permanencia esperada en el cargo más corta).

Continuando con este razonamiento, podemos ver que la tasa impositiva indicada por el punto F en la curva de duración le otorga al dictador un gran superávit anual, pero no lo suficiente como para compensar la corta duración de su gobierno. Una tasa de impuestos más baja aumentaría su renta esperada.

Leibniz: Cómo el monopolista establece el nivel de impuestos que maximiza su renta

Para maximizar su renta política, el dictador seleccionará el punto B, lo que implica que establecerá el impuesto T* y esperará permanecer en el cargo durante D* años, consiguiendo así una renta total de (T* − C)D*. En este punto, la pendiente de la curva de isorrenta más alta es igual a la pendiente de la frontera factible (la curva de duración):

$$\begin{align*} \text{Pendiente de la curva de duración} &= \text{TMT}\\ &= \text{TMS} \\ &= \text{pendiente de la curva de isorrenta más alta posible} \end{align*}$$

22.3 La competencia política influye en la forma en que actuará el Estado

Del mismo modo que la competencia disciplina a las empresas en una economía al limitar los beneficios que pueden obtener si establecen un precio demasiado alto, la competencia para ganar las elecciones es la forma en que una democracia disciplina a sus políticos para que proporcionen los servicios deseados por el público a un costo razonable (en términos de impuestos). A continuación, encontrará algunos ejemplos ilustrativos de Estados Unidos.

También disponemos de evidencia procedente de otros países sobre cómo la posibilidad de ser destituidos del cargo puede afectar lo que hacen los políticos. En China, la introducción de elecciones en las aldeas llevó a un aumento de los servicios públicos locales, como servicios de salud y educación, y posiblemente una reducción de la corrupción.⁷

Incluso en entornos no democráticos, la amenaza de perder el cargo puede disciplinar a los políticos. En China, los gobernadores provinciales y los secretarios del Partido Comunista no están sujetos al examen de los votantes, sino al de funcionarios de rango superior en el gobierno central. Los gobernadores y secretarios del partido suelen ser ascendidos y despedidos casi con la misma frecuencia. Los registros de todas las finalizaciones de mandato durante el periodo 1975–1998 muestran que se promocionó a aquellos cuyas provincias experimentaron un rápido crecimiento económico y, en cambio, se despidió a aquellos cuyas provincias se retrasaron en el crecimiento.

Cómo aprenden los economistas de los hechos ¿Afecta la competencia electoral las políticas públicas?

Piense en una gobernante que quiere permanecer en el cargo y sabe que debe satisfacer a la mayoría de sus votantes para conseguir la reelección. Pero también tiene sus propios objetivos: promover un proyecto particular de su preferencia, o mantener buenas relaciones con personas adineradas que apoyarán sus campañas políticas o la emplearán cuando termine su carrera política. ¿La empujará la amenaza de «dar a los votantes lo que quieren o ser derrotada», a priorizar los intereses públicos en lugar de los suyos propios?

Para responder a esta pregunta no sirve comparar las políticas adoptadas por los gobernantes en distritos donde no hay competencia (por ejemplo, si no había otro candidato para el escaño) con aquellos que se enfrentan a la competencia electoral. La razón es que los distritos políticos competitivos y no competitivos, y los políticos que los representan, son diferentes a tantos niveles que la comparación mezclaría los efectos de la competencia política con los efectos de estas otras diferencias.

Los economistas Tim Besley y Anne Case idearon una forma ingeniosa de responder a la pregunta. En algunos estados de Estados Unidos, los gobernadores solo pueden permanecer en el cargo dos mandatos de cuatro años cada uno. Esto significa que al final de su primer mandato se enfrentarán a la competencia electoral pidiendo a los votantes que los reelijan. En cambio, durante su segundo mandato, la perspectiva de la competencia política no les afecta porque no pueden presentarse a la reelección.

Estudiando la situación como un experimento, el «tratamiento» sería la perspectiva de la competencia electoral, los gobernadores en su primer mandato serían el «grupo de tratamiento» y los mismos gobernadores en su segundo mandato serían el «grupo de control». Como en cualquier buen experimento, otras influencias importantes se mantienen constantes. Estamos midiendo a los mismos individuos, en los mismos distritos, bien bajo un tratamiento o bien en el grupo de control.

Lo que descubrieron fue que, durante sus primeros mandatos (el periodo de tratamiento), los gobernadores republicanos y demócratas aplicaron niveles casi idénticos de impuestos per cápita totales. En cambio, durante sus segundos mandatos (el periodo de control), los gobernadores del Partido Demócrata, que tienden a favorecer más el gasto público y los impuestos, fijaron niveles de impuestos mucho más altos que los republicanos. Por su parte, los gobernadores republicanos, cuando no se enfrentaban a la competencia política de la reelección, establecieron el salario mínimo estatal en niveles mucho más bajos.

Ya fuesen demócratas o republicanos, los gobernadores que se enfrentaron a la competencia electoral en su primer mandato aplicaron políticas muy similares a las que favorecían los votantes «indecisos» que tienden a cambiar por quién votan, y que por ello acaban siendo decisivos en muchas elecciones: impuestos más bajos y salarios mínimos más altos. Ahora bien, cuando se eliminó la competencia electoral, aparecieron las diferencias entre unos y otros, según sus propias preferencias políticas o intereses económicos.

La competencia política como restricción

élite gobernante

Altas autoridades del Estado, como el presidente, los miembros del gobierno y los líderes encargados de legislar, unidos por un interés común como la pertenencia a un partido en particular.

A continuación, introducimos la competencia política en el modelo para ver cómo afecta a la elección del nivel de impuestos por parte del Estado. El liderazgo del Estado ya no está representado por un dictador, sino por lo que llamamos una élite gobernante, que son los principales funcionarios del Estado y los líderes encargados de legislar, unidos por un interés común, como puede ser la pertenencia a un partido en particular. A diferencia de un dictador, la élite solo puede ser destituida del cargo al perder unas elecciones, y no por una sublevación de los ciudadanos o por cualquier otro medio no electoral.

Cuando hablemos de su destitución, o sea, de ser apartado del poder, o de la duración del mandato, no nos referiremos a la destitución de un individuo (como podría haber sido el caso de un dictador), sino a todo el grupo y su partido político. En Estados Unidos, por ejemplo, la élite gobernante del Partido Republicano fue destituida de su cargo en 2008, cuando se eligió al presidente Obama. La élite gobernante del Partido Demócrata, asociada con el presidente Obama, fue destituida de su cargo cuando el presidente Trump fue elegido ocho años después.

En el modelo, ahora hay dos tipos de razones por las que una élite gobernante puede ser destituida de su cargo mediante elecciones (aunque, por supuesto, la realidad es más compleja):

• Razones relacionadas con el rendimiento: recaudar demasiados impuestos, por ejemplo.
• Razones no relacionadas con el rendimiento: incluso las élites gobernantes que sirven a los intereses de sus ciudadanos a menudo pierden elecciones.

La figura 22.7 ilustra algunos ejemplos de tiempo en el poder de distintas élites gobernantes y las razones por las que finalmente dejaron el cargo. El gobierno más largo y continuo de una élite gobernante ha sido el gobierno del Partido Revolucionario Institucional mexicano (PRI), que gobernó México desde la época de la Revolución Mexicana a principios del siglo xx hasta el siglo xxi. El caso más largo de un individuo al frente de una élite gobernante fue el de Fidel Castro (49 años) en Cuba, al que luego sucedió su hermano Raúl. El periodo más corto en el cargo de los que se muestran en esta tabla es el gobierno electo de Gough Whitlam en Australia, que fue depuesto por el Gobernador General (que no era un funcionario electo) después de un bloqueo parlamentario en relación con los presupuestos nacionales.

La idea clave en nuestro modelo es que la competencia política hace que la probabilidad de perder unas elecciones sea más dependiente del rendimiento del gobierno. La competencia política hace que la curva de duración sea más plana. En otras palabras, un aumento en los impuestos por parte del gobierno tendrá un efecto mayor en la duración esperada de la élite en el poder que si no hubiera competencia política.

La respuesta de la duración esperada a un cambio en el nivel de impuestos es:

$$\Delta D/\Delta T = - \text{cambio en la duración asociado a un cambio en los impuestos}$$

Esto es la inversa de la pendiente de la curva de duración. Si la competencia política es débil, la curva de duración tiene mucha pendiente, al igual que una curva de demanda (inelástica) con mucha pendiente indica una competencia débil en un mercado de bienes o servicios.

La curva de duración más plana y competitiva que se ve en la figura 22.8 muestra una situación en la que aumentar los impuestos más allá del costo de proporcionar los servicios públicos está asociado con una reducción en la permanencia en el poder de la élite gobernante.

El modelo sirve para mostrar por qué las élites gobernantes y los miembros ricos y poderosos de la sociedad que están aliados con ellas se han resistido a menudo a la democracia y han intentado limitar los derechos políticos de los menos favorecidos. En la figura 22.9, al principio el derecho a voto queda reservado exclusivamente a los ricos y, como resultado, la élite se enfrenta a poca competencia política (la curva de duración tiene una pendiente muy pronunciada) y maximiza sus rentas en el punto B. Pero supongamos ahora que todos tienen derecho a votar y que los partidos políticos de la oposición tienen permitido desafiar a la élite. Este aumento en la competencia política estará representado por una curva de duración más plana, lo que indica que el conjunto factible de la élite se ha reducido. Ahora esta elegirá el punto G y la recaudación anual de impuestos será más baja.

Puede observarse que, en la figura, la élite gobernante en un sistema político más competitivo establece impuestos más bajos, pero tiene la misma duración esperada que la élite en el sistema menos competitivo (con impuestos más altos). Ahora bien, esto no tiene por qué ser necesariamente así. En general, la duración podría ser más larga o más corta si las condiciones se vuelven más competitivas.

efecto sustitución

Efecto que se da únicamente por cambios en el precio o el costo de oportunidad, dado el nuevo nivel de utilidad.

efecto renta

Efecto que tendrían los ingresos adicionales si no hubiera cambios en el precio o en el costo de oportunidad También conocido como: efecto ingreso.

Ya estamos familiarizados con la razón por la que la duración esperada podría no cambiar después del aumento de la competencia política. Hay dos efectos de signo contrario:

• El aumento de los impuestos conlleva un mayor riesgo de que la élite gobernante sea destituida: podemos ver que la curva de duración es más plana. Este es el efecto sustitución que lleva a la élite gobernante a elegir una mayor duración esperada y una menor renta por año.
• La élite gobernante ha perdido algo de su poder: el cambio hacia el interior de la curva de duración significa que ahora recibirá menos rentas, independien­temente de lo que haga. Este es el efecto renta, que hace que la élite gober­nante elija una duración esperada más baja y una tasa impositiva más baja.

Leibniz: Los efectos renta y sustitución de un aumento de la competencia política

En el caso que hemos mostrado, el efecto sustitución compensa exactamente el efecto renta.

Ejercicio 22.3 Comparación de curvas de duración para gobiernos y empresas monopolísticas

¿En qué se parecen y en qué se diferencian la curva de duración mostrada en la figura 22.8 y la curva de demanda a la que se enfrenta una empresa monopolística que se estudió en el capítulo 7?

Ejercicio 22.4 Efectos renta y sustitución

Aplicando lo que aprendió sobre los efectos renta y sustitución y cómo se pueden analizar en un diagrama con curvas de indiferencia y fronteras factibles (según lo visto en el capítulo 3), vuelva a dibujar la figura 22.9 para mostrar la descomposición de la elección final –después de que haya aumentado la competencia– entre el efecto renta (reducción en la duración, D) y el efecto sustitución (aumento de D).

22.4 Qué podría llevar a un antiguo dictador a someterse a la competencia política

Hemos visto ya dos versiones del modelo del «Estado como monopolista»: una en la que el «Estado» es un dictador que puede ser derrocado, como lo fueron Luis xvi y Nicolae Ceausescu, y otra en la que la élite gobernante está sujeta a competencia electoral, con la posibilidad de que otro partido político pueda derrotarla en unas elecciones y convertirse en la nueva élite gobernante.

A lo largo de los últimos 200 años, muchos países han visto un aumento en el grado de competencia política, por lo que la versión de «competencia política» del modelo del «gobierno como monopolio» se aplica con mayor frecuencia que la versión de «dictador».

Puede leer más sobre las transiciones a la democracia de Sudáfrica y El Salvador en este libro: Elisabeth Jean Wood. 2000. Forging Democracy from Below: Insurgent Transitions in South Africa and El Salvador. Cambridge: Cambridge University Press.

Esto ha sucedido en muchos casos porque las élites gobernantes han descubierto que les interesaba aceptar un sistema político más competitivo, o incluso introducir uno por iniciativa propia:

• Sudáfrica: Ya hemos visto que la población de origen europeo (los que eran empresarios y conformaban las élites gobernantes) respondió a las oleadas de huelgas industriales, protestas comunitarias y manifes­taciones estudiantiles extendiendo el derecho a voto a todos los adultos del país, independientemente de la raza.
• El Salvador: Después de 10 años de guerra civil, y ante una insurrección armada que no pudieron atajar, las élites económicas, políticas y militares de El Salvador aceptaron las exigencias de sus adversarios de que el país adoptase un sistema político democrático.
• Estados Unidos: en el momento de la adopción de la Constitución de Estados Unidos a fines del siglo xviii, James Madison, autor de The Tenth Federalist Paper, pensó que la única forma de garantizar la estabilidad era aumentar la democracia. Con este argumento convenció a sus compañeros terratenientes ricos (y dueños de esclavos) de que aceptaran los riesgos de la democracia. El resultado fue la ratificación de la Constitución de Estados Unidos en 1788, que, a pesar de su reconoci­miento de la esclavitud como una institución legal, se considera un hito en el largo camino hacia una democracia plena.

Frente a la subversión, una forma en que la élite gobernante en un sistema político antidemocrático podría aumentar la estabilidad del sistema sería utilizar los poderes coactivos del Estado para encarcelar e intimidar a los opositores que pusieran en peligro sus rentas políticas. Sin embargo, hay un límite a la efectividad de estas estrategias de «estado policial», como muestra el caso de la élite gobernante blanca durante el apartheid en Sudáfrica, que intentó hacerlo y fracasó. La élite del Partido Comunista de la República Democrática Alemana (Alemania Oriental) también descubrió los límites de su capacidad para imponer la estabilidad por la fuerza. Las manifestaciones populares y los desafíos al Estado tuvieron éxito, en parte, porque la policía y las fuerzas armadas terminaron por no querer defender al gobierno.

Una forma alternativa de asegurar la estabilidad es introducir cambios en el sistema político que lo hagan más democrático, proporcionando a los insatisfechos medios legales para promover un cambio en el gobierno.

Un mayor grado de democracia «aplanará» la curva de duración, reduciendo así el tamaño del conjunto factible de la élite, como mostramos en la figura 22.9. Sin embargo, si una mayor democracia aumentase la estabilidad del sistema político, tal como se muestra en la figura 22.10, también podría permitirle a la élite una renta esperada aún mayor en el punto A′. Esto sería posible porque la mayor duración esperada del gobierno, gracias al aumento de la estabilidad, compensaría con creces la reducción de los impuestos recaudados debido al aumento del poder de los ciudadanos para deponer al gobierno por sus excesivas rentas. En la figura 22.10, la mayor renta esperada en A′ se muestra con el área (T** − C)D**, que es mayor que (T* − C)D*.

Ejercicio 22.5 Efectos de las mejoras en los servicios públicos que ahorran costos

Supongamos que la élite puede introducir una política que proporcione el mismo nivel de servicios públicos a un costo menor. Esto se consideraría una mejora de la eficacia del Estado. Un ejemplo podría ser que el gobierno adoptase métodos de enseñanza más eficaces o encontrara formas de motivar a los maestros para que mejoren la calidad de sus enseñanzas. Por otro lado, el gobierno podría exigir que las empresas que construyen las infraestructuras públicas, como por ejemplo las carreteras, compitan entre sí en lugar de conspirar para establecer precios altos.

1. ¿A qué curvas en el diagrama afectaría este cambio? Dibuje una figura que represente la nueva situación. Sugerencia: El valor absoluto de la pendiente de las curvas de isorrenta es (T − C)/D.
2. Explique por qué querría la élite gobernante introducir estas políticas.
3. ¿Puede decir si la élite impondrá el mismo nivel de impuestos, impuestos más altos o impuestos más bajos?
4. ¿Se le ocurren razones por las que estas políticas podrían no introducirse?

22.5 La democracia como institución política

Hemos visto que, al igual que las empresas, el Estado (tratado en este modelo como un solo individuo) es un actor económico importante. Como tal, impone leyes, hace la guerra, recauda impuestos y ofrece servicios públicos como el imperio de la ley, una moneda estable, carreteras, atención médica y escuelas. Sin embargo, al igual que las empresas, el Estado también es un escenario. En el teatro estatal, políticos, partidos, militares, ciuda­danos y burócratas interactúan de acuerdo con las reglas formales e informales de las instituciones políticas.

instituciones políticas

Reglas del juego que determinan quién tiene el poder y cómo se ejerce este en una sociedad

Las instituciones políticas de un país son las reglas del juego que determinan quién tiene el poder y cómo se ejerce este en una sociedad. La democracia es una institución política, lo que significa que es un conjunto de reglas que determinan:

• Quién forma parte del Estado,
• Qué tipos de poderes pueden usarse para gobernar.

Las instituciones políticas difieren de un país a otro y van cambiando con el tiempo. La democracia y la dictadura serían grandes categorías de instituciones políticas.

El valor esencial que subyace a la democracia es la igualdad política. Todos los ciudadanos deben tener las mismas oportunidades para expresar su opinión a fin de guiar las políticas y otras actividades del Estado.

La democracia a veces se interpreta como un medio para que «el pueblo gobierne» o, en palabras de Abraham Lincoln, como «un gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo». Sin embargo, es difícil determinar quién es «el pueblo» y qué quiere «el pueblo». Kenneth Arrow es el economista que más ha contribuido a nuestra comprensión de los problemas con que se encuentran a veces los votantes a la hora de elegir entre diferentes opciones.

Grandes economistas Kenneth Arrow

Kenneth Arrow (1921–2017) nació en la ciudad de Nueva York, de padres rumano-americanos. En su ensayo ‘A cautious case for socialism’ explica cómo la Gran Depresión y la Segunda Guerra Mundial influyeron en sus ideas, especialmente en los conceptos de «libertad y evitación de la guerra».

Un buen resumen de la explicación que propone Arrow para los problemas que suscita usar el voto para determinar qué acción se prefiere, y sus contribuciones más amplias a la Economía y otras ciencias sociales, es el que ofrece el ensayo de Steven Durlauf ‘Kenneth Arrow and the golden age of economic theory’.⁸

Además de su trabajo sobre sistemas electorales, Arrow fue uno de los primeros en demostrar que había determinadas condiciones en las que funcionaría algo parecido a la «mano invisible» de Adam Smith. Como buen investigador académico que era y evitando la retórica ideológica, más tarde escribiría:

Hay ya un largo e ( … ) imponente linaje de economistas, desde Adam Smith hasta los economistas contemporáneos, que han tratado de demostrar que una economía descentralizada basada en el interés propio y guiada por señales de precios sería compatible con una asignación coherente de recursos económicos que podría ser considerada ( … ) como superior a una amplia gama de posibles asignaciones alternativas. ( … ) Es importante saber no solo si esto es verdad, sino también si podría ser verdad. (cursivas como en el original) (Análisis general competitivo, 1971)

Arrow fue pionero en el estudio de muchos temas que hemos tratado en La Economía, incluyendo las asimetrías en la información y la economía del conocimiento, y además ayudó a expandir el campo de la Economía para incluir las aportaciones de otras disciplinas. Un año antes de su muerte, Arrow fue uno de los docentes en un curso sobre desigualdad impartido en la Universidad de Stanford, que utilizó un primer borrador del capítulo 19 de este libro, revisado con base en sus comentarios.

democracia

Sistema político que, en términos ideales, otorga a todos los ciudadanos el mismo poder político. Este poder viene definido por un conjunto de derechos individuales como la libertad de expresión, la libertad de reunión y la libertad de prensa. Además, para que haya democracia, se requiere la existencia de un sistema de elecciones justo en el que prácticamente todos los adultos puedan votar, y en el que el gobierno abandone el poder si pierde.

En el capítulo 1 ya explicamos que usamos la palabra democracia para referirnos a un tipo de Estado en el que existen tres instituciones políticas:

• Estado de derecho: todos los individuos están sujetos a las mismas leyes y nadie está «por encima de la ley», ni siquiera el más poderoso de los gobernantes.
• Libertades civiles: los miembros de una sociedad tienen derecho a la libertad de expresión, de asociación y de prensa.
• Elecciones inclusivas, justas y decisivas: elecciones justas en las que ningún grupo importante de la población queda excluido de la votación y después de las cuales el perdedor deje el poder.

En una situación ideal en democracia, los que ejercen el poder son elegidos a través de un proceso competitivo, inclusivo y abierto, y el Estado de derecho y las libertades civiles limitan lo que los gobernantes electos pueden hacer con ese poder.

La democracia ha sido defendida durante mucho tiempo como un buen sistema político por dos razones muy diferentes:

• Por su valor intrínseco: como sistema político compatible con la dignidad individual y la libertad.
• Por su utilidad a la hora de solucionar los problemas nacionales: como un sistema que funciona mejor que otros métodos.

Aquí nos vamos a centrar en las consecuencias de la democracia a la hora de abordar problemas (segundo punto), no en sus cualidades intrínsecas (primer punto).

No existe ningún Estado que se corresponda exactamente al ideal democrático de igualdad política, donde todos los ciudadanos tienen la misma influencia sobre las decisiones. Del mismo modo, tampoco podemos decir de ningún Estado actual que en él se materialicen a la perfección las tres instituciones políticas que definen la democracia.

Pensemos, por ejemplo, en elecciones inclusivas. Algunos grupos de población (como los individuos culpables de delitos graves) están excluidos del derecho al voto en muchos países, pero a pesar de ello, consideramos que su sistema político es democrático. Sin embargo, la exclusión de un grupo significativo de la población (como las mujeres hasta hace poco) es una violación lo bastante grave del criterio de «elecciones inclusivas» como para excluir a un país del club de naciones democráticas. Aquí van algunos ejemplos:

• Bengala Occidental: para comprender la importancia de las restricciones al derecho de voto, recuerde el capítulo 5, donde analizamos la reforma agraria conocida como Operación Barga, en Bengala Occidental. Utilizamos la curva de Lorenz para ilustrar los efectos de la reforma en la figura 5.18. Ahora podemos entender cómo las elecciones inclusivas podrían afectar a la probabilidad de que se den reformas similares. En el hipotético caso de que solo los propietarios de tierras tuvieran derecho a votar, si votaran pensando en sus propios intereses económicos, no darían su voto a un partido que propusiera una reforma de este tipo (recuerde que, en el ejemplo de la figura 5.18, la proporción de la cosecha que se entrega a los propietarios disminuye entre un 25% y un 50% después de la reforma). Como los terratenientes representan solo el 10% de la población, en caso de sufragio universal el resultado sería diferente. Los agricultores, que constituyen la mayoría del electorado, elegirían al partido que propusiera la reforma agraria. En la vida real, el partido político que inició la reforma en Bengala Occidental ganó las elecciones y luego permaneció en el poder durante tres décadas.
• Estados Unidos: en Estados Unidos, la Voting Rights Act de 1965 otorgó el derecho al voto a un gran número de ciudadanos afroamericanos que hasta entonces se habían visto privados de sus derechos electorales. Esto dio lugar a un cambio significativo en el gasto en educación en los distritos con un gran número de votantes negros previamente excluidos del derecho al voto.
• Brasil: en Brasil, antes de mediados de la década de 1990, solo los votantes con capacidad para leer y escribir más o menos bien (casi tres cuartos de la población) eran capaces de completar correctamente una papeleta de voto válida. Alrededor del 11% de las papeletas de voto, en su mayoría de votantes pobres, se consideraban inválidas debido a las barreras comunicativas. En 1996, se introdujo un sistema de votación electrónica que utilizaba fotos de los candidatos y una interfaz similar a los teclados de los teléfonos móviles o las pantallas de los cajeros automáticos. El sistema guiaba al votante paso a paso durante todo el proceso. Como resultado, aumentó el número de votos válidos emitidos por los individuos más pobres. Este cambio en la composición del electorado llevó a los líderes políticos electos a priorizar los gastos que beneficiaban principalmente a los más pobres. El gasto en salud pública aumentó, por ejemplo, en más de un tercio.⁹

Sin embargo, como veremos en las siguientes secciones, el funcionamiento de un Estado no viene determinado únicamente por la presencia o ausencia de libertades civiles, el estado de derecho y la celebración de elecciones inclusivas y justas.

22.6 Preferencias políticas y competencia electoral: el modelo del votante mediano

Uno de los enigmas más desconcertantes de la política es que, en los sistemas electorales bipartidistas, ambos partidos a menudo ofrecen programas que son sorprendentemente similares. Este problema conduce a la crítica de que, en realidad, la democracia no ofrece alternativas reales. Veamos unos ejemplos:

• ¿Qué tamaño debería tener el gobierno? Las diferencias sustanciales en objetivos y valores políticos –sobre cuál es el tamaño apropiado del gobierno, por ejemplo– han sido motivo de división en el seno de los partidos tanto laborista como conservador de Gran Bretaña desde el final de la Segunda Guerra Mundial. Y, sin embargo, si vuelve a mirar la figura 22.2, que muestra el tamaño del Estado en el Reino Unido, verá que el gran cambio fue un aumento de su peso durante la Segunda Guerra Mundial. Desde entonces, uno puede detectar pequeños altibajos del gasto según se trate de periodos de gobiernos laboristas o conser­vadores, pero el peso relativo del sector público no ha cambiado mucho.
• ¿Qué debería hacer el gobierno? En el estado indio de Kerala, durante el último medio siglo, el gobierno estatal electo ha estado alternativamente en manos del centrista Partido del Congreso (y sus aliados) y el Partido Comunista (y sus aliados). Desde el primer gobierno electo dirigido por los comunistas, el poder ha cambiado de manos siete veces. En este tiempo, las prioridades fundamentales del gobierno han cambiado poco, mostrando siempre un fuerte énfasis en la educación, la salud y otros servicios públicos.

Para entender por qué a veces partidos políticos diferentes y opuestos entre sí adoptan políticas muy similares, utilizaremos un modelo económico. Al igual que las empresas compiten en el mercado por las compras de los consumidores, los partidos políticos compiten en las democracias por los votos de los ciudadanos, ofreciendo programas políticos que consisten en toda una serie de promesas sobre las políticas que implementarán si son elegidos. Nos centraremos en un sistema de mayoría simple de votos en el que el ganador será el partido o el candidato que obtenga más votos.

El votante mediano y los programas de los partidos en una democracia ideal

Imagine una situación en la que hay solo dos partidos, uno de los cuales representa a la «izquierda» política (favoreciendo impuestos y gastos públicos más altos, por ejemplo) y el otro a la «derecha» (favoreciendo impuestos y gasto público más bajos). Si a los partidos solo les interesa ganar unas elecciones, ¿en qué condiciones ofrecerán programas diferenciados adaptados al núcleo de sus respectivos partidarios? Y, si ofrecen programas similares, ¿en qué punto del espectro político estarán?

Podemos proporcionar algunas respuestas a estas preguntas utilizando un modelo desarrollado por el economista Harold Hotelling. Hotelling imaginó en su modelo las tiendas ubicadas a lo largo de una línea de ferrocarril. En el artículo en que explicaba el modelo, también lo aplicaba a la competencia entre los programas políticos de los partidos Demócrata y Republicano en Estados Unidos.¹⁰

Apliquemos el modelo de Hotelling a los helados. Imaginemos una playa a lo largo de cuya orilla los bañistas se reparten de manera uniforme, y en la que pueden comprar helado en uno o más puestos de helados móviles. Inicialmente suponemos que todos los bañistas comprarán un helado y que todos los helados cuestan lo mismo. Si hay más de un proveedor, comprarán el helado al vendedor más cercano.

modelo del votante mediano

Modelo económico sobre la ubicación de las empresas aplicado a las posiciones que se adoptan en los programas electorales cuando dos partidos compiten, que proporciona las condiciones bajo las que, para maximizar el número de votos que recibirán, los partidos adoptarán posiciones que atraigan al votante mediano. Véase también: votante mediano.

Comprender dónde escogen situarse los vendedores de helados en una playa (a la derecha, a la izquierda, en el medio) nos ayudará a entender dónde se ubicarían los partidos políticos a lo largo del continuo que va de impuestos altos (izquierda) a impuestos bajos (derecha). Esto es lo que se conoce como el modelo del votante mediano.

Al principio, solo hay una vendedora en la playa, llamada Abril. Tiene el mercado para ella sola y puede establecerse en cualquier parte. Suponemos que se ha trasladado a la ubicación indicada por A₀ en la figura 22.11 en el extremo izquierdo de la playa.

Luego aparece Bob, un segundo vendedor que es idéntico a Abril en términos económicos. ¿Dónde se ubicará para maximizar sus ventas y, por lo tanto, sus beneficios? Se dará cuenta de que el mercado a la derecha de Abril es más grande que el de su izquierda y se instalará en medio de la playa a la derecha de Abril, en el punto B₀. Así conseguirá atraer a todos los bañistas a su derecha y a todos los de su izquierda que estén más cerca de él que de Abril.

Ahora bien, Bob reparará de inmediato en que puede vender más moviéndose hacia la izquierda, hacia Abril. Aunque los consumidores a su derecha tienen que caminar más para comprar su helado, es probable que no vayan hasta Abril, que está aún más lejos. Por lo tanto, gana unos cuantos consumidores a su izquierda, que antes estaban más cerca de Abril pero ahora están más cerca de él, y no pierde ningún consumidor a su derecha.

¿Hasta dónde llegará?

equilibrio de Nash

Conjunto de estrategias, una para cada jugador del juego, tal que la estrategia de cada jugador sea su mejor respuesta a las estrategias escogidas por todos los demás.

Acabará justo a la derecha de Abril, donde obtendrá todas las ventas del tramo más largo de playa a la derecha. ¿Podrían Bob o Abril obtener más beneficios cambiando su ubicación? En otras palabras, ¿están en un equilibrio de Nash?

No.

Abril, al comprender la lógica de maximización de ganancias con la que Bob acaba de actuar, cambiará inmediatamente su ubicación al lado derecho de Bob, a A₁. Así conseguirá un mercado más grande. Pero entonces Bob hará lo mismo, y seguirán saltando uno por encima del otro hasta que se estén dando la espalda en el centro de la playa.

En este punto, ninguno tiene un incentivo para moverse, ya que se han repartido a los clientes exactamente a la mitad. Ubicarse ambos a medio camino a lo largo de la playa es un equilibrio de Nash de conformidad con las reglas del juego. Los bañistas situados cerca del centro de la playa se benefi­cian de ello. Su viaje al puesto de helados es más corto que el que tienen que hacer los que se encuentran en el extremo izquierdo o derecho de la playa.

Volviendo a la política, podemos considerar que los votantes están dispuestos a lo largo de un espectro de izquierda a derecha, de la misma manera que los bañistas están ubicados a lo largo de la playa. Si hay dos partidos que compiten por los votos y los votantes siempre votarán por el partido que ofrezca políticas más cercanas a sus puntos de vista, el modelo nos dice que el único equilibrio de Nash posible sería que ambos partidos propusieran políticas que se sitúen en el centro del espectro izquierda-derecha.

Sobre esta base, esperaríamos ver que a los votantes situados en el centro del espectro político de izquierda-derecha se les ofrecieran dos programas de partido, ambos muy de su agrado. Los más alejados del centro tendrían que elegir entre dos programas. Uno sería un poco mejor que el otro, pero no les gustaría mucho ninguno de los dos.

votante mediano

Si los votantes pueden clasificarse en una única dimensión de mayor a menor (como, por ejemplo, con base en la preferencia por impuestos más altos o más bajos, o una protección medioambiental más o menos importante), el votante mediano es el del medio: es decir, si hubiera un número impar de votantes en total, habría un número igual de electores que prefieren más y de electores que prefieren menos que el votante mediano. Véase también: modelo del votante mediano.

El ciudadano en el centro, llamado el votante mediano, tiene dos ventajas. Primero, puede elegir entre dos programas muy cercanos a sus preferencias.

En segundo lugar, este «votante indeciso» es decisivo. Para entender por qué esto es así, considere una familia en el extremo derecho de la playa. Si la familia elige moverse ligeramente hacia la izquierda, ¿afectará esto la posición de equilibrio de Nash de los puestos de helado? No. Siempre que la mitad de los clientes estén a la derecha de Bob y la otra mitad a su izquierda, Bob no cambiará nada debido a la reubicación de esa familia, ya que la mitad de los clientes aún seguirán más cerca de él que de Abril, y la otra mitad aún estaría más cerca de Abril. Por el contrario, si una familia que antes estaba un poco a la derecha de Bob se moviera a su izquierda, probablemente terminaría más cerca de Abril que de Bob. Abril tendría entonces más clientes que Bob y Bob querría moverse a la izquierda.

En política, cuando los votantes indecisos, los que están en el centro, cambian ligeramente sus preferencias políticas y se mueven al otro lado de los partidos situados en el centro, los partidos situados en el centro también se mueven. Los cambios en las preferencias políticas de otros votantes también influyen, pero alguien muy distante del centro no tiene mucha influencia en los programas políticos, a no ser que cambie tanto sus preferencias que cruce el centro y se pase al «otro lado».

Ejercicio 22.6 Política de piedra-papel-tijeras

Supongamos que Abril y Bob están vendiendo helados felizmente en la playa, uno junto al otro. Abril atiende a todos los clientes a la izquierda y Bob vende a los de la derecha. Permanecerán ahí porque están un equilibrio de Nash. Pero ahora supongamos que aparece Caty, otra vendedora de helados.

1. ¿Dónde se situará?
2. ¿Qué pasará luego? ¿Y después?
3. ¿Terminará este proceso alguna vez?
4. ¿Se alcanzará finalmente un equilibrio de Nash?
5. En el juego de «piedra-papel-tijeras», la mejor respuesta a piedra es el papel, la mejor respuesta al papel son las tijeras y la mejor respuesta a las tijeras es la piedra. ¿En qué se parece el juego de «Abril-Bob-Caty en la playa» al de «piedra-papel-tijeras»?

22.7 Un modelo más realista de competición electoral

El modelo del votante mediano aplicado al caso de los vendedores de helados en la playa como ilustración de la competencia política predice programas políticos similares que reflejen las preferencias del ciudadano promedio. Naturalmente, esto constituye una visión muy limitada del proceso competitivo. Lo que observamos en la realidad es que los partidos no se mueven todos hacia el centro ni ofrecen programas idénticos. Por ejemplo, tanto las elecciones de Estados Unidos en 2016 como las de Francia en 2017 fueron una pugna entre dos candidatos: uno nacionalista y antiinmigrantes (Donald Trump y Marine Le Pen, respectivamente) y otro que estaba a favor del comercio mundial y apoyaba la tolerancia hacia «los de afuera» (Hillary Clinton y Emmanuel Macron).

Recuerde que el modelo de competencia perfecta entre empresas que se estudió en el capítulo 8 ignora muchas de las formas en que las empresas compiten en la realidad (por ejemplo: publicidad, innovación o cabildeo con el gobierno para conseguir una legislación favorable). Del mismo modo, el modelo de votante promedio deja mucho sin explicar. Cuatro hechos nos llevarán a conclusiones bastante diferentes de las que ofrece el modelo del votante promedio:

• No todos votan: si ningún programa político es atractivo para un votante, este puede abstenerse; en muchos países los menos favore­cidos, quienes se beneficiarían más de un mayor gasto público, son aquellos entre los que se produce un mayor porcentaje de abstenciones.
• Ganar votos no es la única razón por la que un partido o candidato elabora un programa: puede diseñarlo para obtener contribuciones financieras de los ciudadanos o para persuadir a voluntarios para que trabajen en la campaña.
• A los líderes de los partidos políticos les importan otras cosas: ser elegido no es la única razón por la que están en política.
• Los votantes no están distribuidos de forma equidistante: el espectro político no es como la playa.

En nuestro ejemplo de la figura 22.11, analizamos lo que sucedería si los bañistas en el extremo izquierdo de la playa nunca compraran helados (como si fueran ciudadanos que no votan). Abril y luego Bob se asentarían en el centro de los que sí van a votar, es decir, en los puntos A_n′ y B_n′, a la derecha del centro del gráfico. Si la política funcionara de manera parecida, los programas serían similares, pero ya no serían los preferidos por el votante mediano, sino por un votante a la derecha del centro.

Supongamos, además, que no todas las familias compran solo un helado. Algunas familias compran mucho helado y otras compran menos. ¿Dónde se instalarán Abril y Bob si los compradores de una parte de la playa quieren comprar más helado que los de la otra parte?

Abril y Bob se desplazarán hasta terminar nuevamente situados codo con codo, pero más cerca de estas familias más amantes del helado. En política, esto significa que los partidos van a cambiar sus programas atendiendo a los intereses de los votantes que pueden contribuir más a sus campañas, ya sea aportando contribuciones financieras o dedicando su tiempo para la campaña. Esto los llevaría aún más a la derecha, si esos votantes estuvieran dispuestos a hacer más contribuciones al finan­ciamiento de la campaña.

Lo mismo ocurriría si los ciudadanos insatisfechos de un extremo del espectro político fueran más propensos a participar en otras actividades políticas, como criticar o manifestarse contra los programas de los partidos. El deseo de atraer, o al menos silenciar, a estos votantes «alienados» sería otro imán que ejercería un fuerte poder de atracción sobre los programas de ambos partidos.

No obstante, cuando suceden estas cosas, ambas partes todavía siguen teniendo programas similares. Ahora supongamos que hay una condición más. En lugar de bañistas distribuidos uniformemente a lo largo de nuestra playa, supongamos que hay unos pocos en el centro y la gran mayoría están se encuentran en dos grupos: uno a la izquierda y el otro a la derecha. En ese caso, para asegurarse de que la mayoría de los bañistas no tengan que ir demasiado lejos y, por lo tanto, sea más probable que compren un helado, Abril y Bob elegirán alejarse del centro para estar más cerca de los compradores potenciales lejanos situados a la izquierda o la derecha.

Hay otra razón por la que la política es muy diferente a vender helados. Además de querer ganar elecciones, los líderes de los partidos, por lo general, tienen un interés personal en el programa y, en consecuencia, estarán dispuestos a arriesgarse a perder votantes en un extremo del continuo político con tal de adoptar una posición más acorde con sus valores personales.

El modelo de «bañistas en la playa», cuando se modifica para tener en cuenta …

• el problema de los votantes que se abstienen,
• la importancia del dinero y el voluntariado político en los procesos electorales,
• el hecho de que los votantes pueden no estar distribuidos uniformemente a lo largo del continuo político,
• y el hecho de que los líderes del partido estén involucrados en el contenido de sus programas,

… nos ayuda a entender qué programas políticos conducirán a equilibrios de Nash en el proceso de competencia política mediante elecciones.

Además, existe otra diferencia importante entre las elecciones y los helados. Abril y Bob se repartieron el mercado y ambos sobrevivieron, si bien quizás uno de los dos consiguió una parte algo mayor del mercado. En un sistema político mayoritario, si ambos partidos presentan programas similares, el partido que obtenga tan solo un voto más que el otro será el que forme gobierno. El ganador nombrará a todos los ministros del gobierno, no solo al 51% de ellos.

Grandes economistas Albert O. Hirschman

Albert Hirschman (1915–2012) vivió una vida extraordinaria. Nacido en Berlín en 1915, huyó a París en 1933 después de que Adolf Hitler llegara al poder en Alemania. Se unió a la Resistencia francesa en 1939 y ayudó a muchos artistas e intelectuales a escapar de los nazis. Emigró a Estados Unidos en 1941.

Con esta historia a sus espaldas, no es sorprendente que la carrera de Hirschman como economista no siguiera un camino convencional. Hirschman fue alguien que cruzaba con facilidad las fronteras entre disciplinas, se planteó preguntas diferentes a las que centraban la atención de la corriente principal de la profesión y desarrolló ideas originales, profundas y duraderas.

Entre sus muchas contribuciones influyentes, Hirschman es conocido sobre todo por la tesis desarrollada en su libro de 1970 Salida, voz y lealtad. Buscaba analizar cómo puede mejorarse el rendimiento de entidades como empresas y gobiernos.¹¹

Hirschman identificó dos fuerzas, la salida y la voz, que podrían servir para alertar a una organización de que estaba enfrentándose a un declive, y proporcionar incentivos para su recuperación. El concepto de «salida» hace referencia a la salida de los clientes de una empresa que empiezan a comp­rar a un competidor. Y «voz» se refiere a la protesta, la tendencia de los clientes decepcionados a «armar un alboroto». Cuando una empresa tiene un rendimiento deficiente o poco ético, los accionistas pueden vender sus acciones (salida) o hacer campaña para un cambio de administración (voz).

Hirschman observó que los economistas tradicionalmente habían exal­tado las virtudes de la salida (competencia), sin prestar atención a la voz; es decir, favorecían políticas basadas en la salida, como por ejemplo aquellas que hacen más fácil para los padres elegir a qué escuela asistirán sus hijos, de modo que las escuelas tengan que competir para captar alumnos.

Él consideraba que esto era una omisión, porque la voz podría ayudar a corregir un defecto a un costo menor (en este ejemplo, los padres podrían buscar cambios en las políticas escolares), mientras que la salida podría implicar una pérdida considerable de capital y recursos humanos. Además, la salida no es una opción en algunos casos, como en el caso de la administración tributaria, por lo que el libre ejercicio de la voz es fundamental para un buen rendimiento.

Después de hacer esta distinción, Hirschman exploró cómo interac­túan salida y voz. Si la salida era una opción de acceso demasiado fácil, la voz tendría poco tiempo para actuar. Un fallo reparable podría terminar siendo fatal para una organización. Este efecto sería aún más fuerte si las personas más afectadas por la disminución del rendimiento fueran también las más rápidas en salir. Él lo expresaba así: «la salida rápida de los clientes más sensibles al nivel de calidad … paraliza la voz al privarla de sus agentes principales».

El hecho de que la salida fácil socave la voz, tiene consecuencias paradójicas. Una empresa monopolista podría agradecer a una competencia moderada que le permitera deshacerse de sus clientes más «problemáticos». Un sistema ferroviario nacional funcionará mejor si el sistema de carreteras es deficiente, ya que en ese caso los clientes enojados no podrán dejar de usar el ferrocarril fácilmente y tratarán de conseguir que mejore. Por su parte, la disponibilidad de opciones de escuelas privadas provocará un peor rendimiento de las escuelas públicas si los padres más exigentes con la calidad de la enseñanza sacan a sus hijos del sistema público.

La interacción entre la salida y la voz funciona a través de un tercer factor, que Hirschman denominó lealtad. El apego a una organización es una barrera psicológica para la deserción. Al reducir la velocidad de salida, la lealtad puede crear el espacio necesario para que la voz haga su trabajo. Pero, si la lealtad se convierte en lealtad ciega, también puede obstaculizar el rendimiento, porque ahogará tanto la salida como la voz. Las organiza­ciones pueden tener interés en promover la lealtad precisamente por esta razón. Pero, si son demasiado eficaces a la hora de reprimir la salida y la voz, se «privarán de ambos mecanismos de corrección».

Hirschman fue profundamente crítico con la afirmación de que, en un sistema bipartidista, ambas partes adoptarían programas similares que reflejaran las preferencias del votante promedio. Esta afirmación se basa en un razonamiento que tiene en cuenta la salida y descuida la voz. Hirschman estaba de acuerdo en que los votantes situados en los extremos ideológicos de un partido político no tenían una opción de salida viable, pero rechazaba la idea de que, en consecuencia, ese votante fuera impotente ante los acontecimientos:

Es cierto que no puede salir … pero, solo por eso, … estará motivado al máximo para poner en juego todo tipo de influencias potenciales con objeto de evitar … que el partido haga cosas que le son muy desagradables … «Los que no tienen otro lugar adonde ir» no son impotentes sino influyentes.

Si desea leer más sobre Albert Hirschman, puede consultar estas entradas del blog de Rajiv Sethi:

• Rajiv Sethi. 2010. ‘The Astonishing Voice of Albert Hirschman’. Actualizado el 7 de abril de 2010.
• Rajiv Sethi. 2011. ‘The Self-Subversion of Albert Hirschman’. Actualizado el 7 de abril de 2011.
• Rajiv Sethi. 2013. ‘Albert Hirschman and the Happiness of Pursuit’. Actualizado el 24 de marzo de 2013.

A Albert Hirschman le encantaba jugar con el lenguaje. El inglés fue el cuarto idioma que logró hablar con fluidez (después del alemán, el francés y el italiano), pero aun así, logró acuñar las expresiones más maravillosas. Entre sus pasatiempos estaba el de inventar palíndromos (palabras como «Ana», que se leen igual en un sentido y en otro) y hasta llegó a regalarle una colección de ellos titulada Senile Lines by Dr. Awkward [Líneas seniles del Dr. Awkward] a su hija Katya por su cumpleaños. El derecho a la «vida, la libertad y la búsqueda de la felicidad» mencionado en la Declaración de Independencia de Estados Unidos le sirvió de inspiración para su memorable concepto de «la felicidad de la búsqueda», que utilizaba para referirse a la alegría de participar en la acción colectiva. El ejercicio lúdico de la voz por parte del propio Hirschman fue, en sí mismo, una demostración de que las personas a menudo actúan no solo para obtener algo, sino también para ser alguien.

La rendición de cuentas a través de la competencia política y económica: resumen

Al comienzo de este capítulo estudiamos cómo se podría gestionar un monopolio natural, en manos privadas o del gobierno, contrastando dos formas mediante las que puede hacerse que el monopolista o el funcionario del gobierno rinda cuentas. La idea clave es que los clientes que se enfren­tan a un monopolio no son impotentes: tienen la opción de comprar menos, o incluso de no comprar nada. De manera similar, los ciudadanos pueden defenderse ante unos servicios insatisfactorios de una empresa estatal buscando reemplazar al gobierno en unas elecciones.

Los modelos que hemos estudiado han aclarado las similitudes y diferencias entre el comportamiento de maximización de beneficios de una empresa monopolista y el comportamiento de maximización de rentas políticas de una élite gobernante. Estos modelos se resumen en la figura 22.12, junto con las formas de hacer que el poder rinda cuentas ante los afectados mediante una combinación de lo que Albert Hirschman denominó «salida» y «voz».

En la tabla, la «democracia ideal» está representada en el modelo del «gobierno como monopolista» en una situación en la que la curva de duración es plana (similar a la empresa en un mercado perfectamente competitivo que se enfrenta a una curva de demanda plana). Esto significa que cualquier élite gobernante que pretenda hacerse con algún tipo de renta será destituida de su cargo al final del año, al igual que cualquier empresa que cobrase un precio más alto que la competencia perdería de inmediato a todos sus clientes y quebraría.

Ejercicio 22.7 Equilibrios de nash en el modelo de votante mediano

En los siguientes casos ¿seguirá siendo la ubicación en el medio de la playa un equilibrio de Nash? En cada caso, explique la analogía política con el ejemplo del vendedor de helados.

1. Supongamos que la gente no se desplaza muy lejos para conseguir su helado.
2. Supongamos que, en lugar de extenderse uniformemente a lo largo de la playa, hubiese una concentración de bañistas en cada extremo.
3. Supongamos que los bañistas se distribuyen uniformemente a lo largo de la playa, pero los que están en el extremo izquierdo de la playa no irán muy lejos para comprar un helado, mientras que los que están en el extremo derecho de la playa comprarán uno con seguridad, sin importarles la distancia que haya que recorrer.

22.8 El avance de la democracia

Agitación social y sufragio universal

Al ampliar el modelo del Estado como monopolista para incluir la competencia política, tenemos un marco que nos permite entender la aparición de instituciones representativas y, al final, el sufragio universal, tal como se describe al inicio de este capítulo. Los gobiernos sobrevivirán si proporcionan a los ciudadanos servicios públicos esenciales a una tasa impositiva razonable, en vez de recurrir a las intrigas palaciegas o a la amenaza de la fuerza.

En los Estados Unidos, por ejemplo, el consejo escolar de la ciudad de Lowell, Massachusetts, un centro de producción textil, abogaba por una extensión de la educación gratuita en su informe anual de 1846 con estas palabras: «Dejemos que la influencia de las escuelas públicas se haga universal porque son (…) nuestro baluarte más seguro contra las agitaciones internas».

El temor a la inestabilidad que impulsó a algunos potentados en Estados Unidos y en otros lugares a defender la necesidad de más democracia también ayudó a difundirla (en la figura 22.13). Como vimos en la figura 19.2, la desigualdad creció en los años posteriores a la revolución capitalista en los países sobre los que tenemos datos. Durante este período, los agricultores, los trabajadores industriales y los pobres exigieron mayor igualdad política y especialmente el derecho al voto, como medio para obtener una mayor proporción de la producción y la riqueza de las economías en rápido crecimiento. En 1848 hubo amagos de revoluciones contra la monarquía en Sicilia, Francia, Alemania, Italia y el Imperio austríaco. Al mismo tiempo, Karl Marx estaba escribiendo El Manifiesto Comunista. Uno de los líderes revolucionarios, James Bronterre O’Brien, se dirigía al pueblo con estas palabras:

Knaves les dirá que no están representados porque no tienen propiedades, pero yo les digo que es al revés, que ustedes no tienen propiedades porque no están representados.¹²

Según O’Brien, ganar el poder político era el camino para ganar una porción más grande de la tarta económica, y no al revés.

A finales del siglo xix y comienzos del siglo xx, los ricos de muchos países llegaron a la conclusión de que extender la democracia podía ser una medida prudente; era la misma conclusión a la que llegarían los líderes del gobierno sudafricano un siglo después.

La figura 22.13 muestra que la democracia, definida por las tres caracte­rísticas ya mencionadas (estado de derecho, libertades civiles y elecciones justas inclusivas), es una recién llegada a la historia de la Humanidad.

La primera nación democrática fue Nueva Zelanda, que llegó a ser total­mente democrática justo antes del cambio de siglo del xix al xx, aunque siguió siendo una colonia británica hasta 1907. En ese momento se celebra­ban elecciones en muchos países, pero se negaba el derecho a voto a las mujeres, a los que no tenían propiedades y a otros grupos desfavorecidos.

Sudáfrica, México y algunos de los países previamente gobernados por un Partido Comunista (Polonia, por ejemplo) son adiciones relativamente recientes al club de las naciones democráticas. Suiza también es una adición reciente. Para cuando las mujeres suizas obtuvieron el derecho a voto, en 1971, las primeras ministras de Sri Lanka, India e Israel eran todas mujeres. El sufragio universal masculino se había concedido 90 años antes en Suiza. Si el sufragio universal masculino se considerara suficiente para considerar «inclusivo» al sistema electoral, entonces Suiza y Francia (1848) habrían sido las primeras democracias, pero la exclusión de amplios grupos de población significa que las elecciones no son inclusivas, y por eso no pasan nuestro examen.

Excluir a las mujeres del derecho al voto influye en las políticas que adoptan los gobiernos electores. El siguiente recuadro, titulado «El sufragio femenino y la reducción de la mortalidad infantil en Estados Unidos», muestra que excluir a las mujeres del sufragio tiene un impacto significativo en las políticas públicas y el bienestar de los ciudadanos.

Los Estados Unidos otorgaron a las mujeres el derecho a voto en 1920, pero se lo negaron a los afroamericanos en muchos estados hasta 1965. Indicamos la compleja situación de Estados Unidos con una barra en verde claro. Hemos hecho lo mismo para Australia, donde a los aborígenes australianos se les negó el derecho al voto hasta 1962, y para Canadá, que restringió los derechos de voto de los nativos americanos durante un breve período.

La democracia más poblada del mundo (con diferencia) es la India, desde que se independizó del Reino Unido en 1947. El país más poblado que no es una democracia es (también con mucha diferencia) China.

Preste atención en la figura a las dos oleadas democratizadoras. La primera oleada se produjo tras la Primera Guerra Mundial y la Revolución Rusa, y triplicó el número de democracias en el mundo en menos de 10 años. La Primera Guerra Mundial proporcionó gran parte del impulso para la expansión de la democracia durante esta primera ola.

En el gráfico se puede ver que Estados Unidos no era un país democrático en ese momento, porque el derecho al voto estaba reservado a los hombres. Los otros ganadores de la Primera Guerra Mundial (Francia y el Reino Unido) tampoco eran democracias por aquel entonces. En ambos países, las mujeres y las personas sin propiedades no tenían derecho al voto.

Más adelante, se produjo una segunda oleada de democracias después de la Segunda Guerra Mundial. Muchas antiguas colonias, incluyendo las superpobladas India e Indonesia, se hicieron democráticas en ese momento.

La ampliación del sufragio en los primeros años del siglo xx convirtió en democracias a Nueva Zelanda y otros muchos países del norte de Europa. En esos países, el estado de derecho y las libertades civiles –los otros dos criterios aplicados para establecer si un sistema político es democrático– habían estado vigentes mucho antes de la introducción del sufragio universal.

Tras la Segunda Guerra Mundial, la mayoría de los países ya habían concedido el derecho al voto a prácticamente todos los adultos (aunque en Arabia Saudita, por ejemplo, las mujeres obtuvieron el derecho a voto única­mente en 2015). Hoy en día consideramos que algunos países (como Rusia) no son democráticos, no porque existan limitaciones al sufragio, sino porque las garantías al estado de derecho y las libertades civiles son insuficientes.

Las zonas azules en las barras muestran que ha habido algunas interrupciones en la democracia, incluido el período de dictadura en Chile tras el derrocamiento militar del gobierno democrático y el período de gobierno fascista en Alemania entre 1933 y 1945, pero la mayoría de los países que se hicieron democráticos han seguido siendo democracias.

Todos los países que aparecen en la figura pueden describirse como democráticos porque están lo suficientemente cerca de los criterios que hemos establecido. Ahora bien, en algunos casos, hay una gran diferencia entre el cumplimiento de nuestros tres criterios –imperio de la ley, libertades civiles y elecciones justas e inclusivas– y cómo funciona luego el sistema en la práctica. En Estados Unidos, por ejemplo:

• En 2000 y 2016, el ganador de las elecciones presidenciales recibió menos votos que su oponente.
• Las contribuciones privadas de individuos y grupos adinerados desempeñan un papel importante en la financiación de las campañas políticas (consulte el epígrafe titulado «¿Habla el dinero?» de la sección 22.14 para ver cómo esto puede socavar el valor democrático de la igualdad política).

Prioridades de gasto en una democracia

Joseph Schumpeter (véase sección 2.5) escribió en una ocasión que el presupuesto público es el «esqueleto del Estado despojado de cualquier ideología engañosa». Según él, la forma en que un Estado gasta su dinero revela sus verdaderas prioridades, al igual que los hábitos de gasto de un individuo hacen posible estudiar sus preferencias.

Joseph Schumpeter. 1918. ‘The crisis of the tax state’ en Joseph A. Schumpeter. Swedberg R. (ed.) 1991. The Economics and Sociology of Capitalism. Princeton University Press.

Como hemos visto, una actividad importante de los gobiernos antes del siglo xx era la defensa (en algunos casos, la invasión de otros países) y la recaudación de impuestos para financiarla. Pero, incluso antes del siglo xx, algunas instituciones públicas entendieron que sería beneficioso favorecer las condiciones para el crecimiento de la economía. Un ejemplo es la construcción de canales, carreteras y escuelas en el siglo xix. El desarrollo económico podía ser un activo, ya fuera porque ampliara la base impositiva, porque impulsase una élite cultivada de ciudadanos más centrados en las cuestiones científicas o porque creara instituciones financieras que pudieran prestar dinero al Estado.

Durante el siglo xx, al gobierno le resultaba fácil identificar la produc­ción empresarial a gran escala, ya que estaba localizada en un único lugar, lo que facilitó la fijación de impuestos y la regulación de las empresas. Los gobiernos también podían usar los libros contables y las nóminas de las empresas para averiguar cuánto le pagaban a cada cual, lo que significa que también se hizo más fácil cobrar impuestos a las personas. Los gobiernos de muchos países descontaban impuestos directamente de los sueldos de sus ciudadanos, y a muchos trabajadores se les descontaban directamente en origen las cargas de la «seguridad social», es decir, los impuestos destinados a financiar las pensiones y, en ocasiones, los sistemas públicos de salud.

La Mirrlees Review de 2010 ofrecía toda una serie de propuestas para una reforma integral del sistema británico de impuestos y transferencias que abordase mejor los fallos e injusticias del mercado.

Los cambios estructurales de la economía también facilitaron a los gobiernos el cobro de impuestos, no gravando un bien específico como la sal o las importaciones, sino imponiendo impuestos al consumo en general y, en última instancia, al valor agregado de la producción. Estos impuestos de base amplia desempeñan un papel importante en las finanzas públicas de las economías avanzadas. Con la extensión a prácticamente todos los adultos del derecho al voto, los gobiernos se hicieron responsables ante sus ciudadanos de la prestación de toda una serie de servicios.

Estos procesos históricos de transición del monopolio político a la competencia política han sentado las bases de los Estados modernos que hoy conocemos en el mundo, con sus perfiles específicos en términos de gasto público.

La figura 22.14 muestra cómo gastan su dinero los gobiernos democráticos de Estados Unidos, Corea del Sur y Finlandia.

El gasto público de Finlandia representa el 57,5% de su PIB, el mayor porcentaje de los tres países. Para Estados Unidos, ese porcentaje asciende al 38,8%. Nota: esto no significa que Estados Unidos gaste menos que Finlandia en términos absolutos, solo que el gasto público es una fracción menor del PIB del país. El gasto público de Corea del Sur representa el 31,8% de su PIB.

Esto es lo que significan las categorías:

seguridad social

Gasto público financiado con impuestos que ofrece protección frente a varios riesgos económicos (por ejemplo, pérdida de ingresos por enfermedad o desempleo) y permite a las personas suavizar las fluctuaciones en sus ingresos a lo largo de su vida. Véase también: coaseguro.

• Servicios públicos generales: cualquier gasto relacionado con el funciona­miento de los parlamentos, senados y administraciones locales, así como la ayuda al desarrollo y las transacciones de deuda pública.
• Gasto militar: como se dijo anteriormente, uno de los objetivos del Estado es la defensa de la nación o la guerra.
• Asuntos económicos: esto incluye gastos en infraestructuras como carreteras, puentes e Internet.
• Orden público y seguridad: esto incluye a la policía, bomberos, servicios penitenciarios y tribunales de justicia.
• Protección social: en el capítulo 19, analizamos los gastos en seguridad social que podía realizar un gobierno.
• Enseñanza: todos los gobiernos son responsables de proporcionar un nivel mínimo de educación.
• Salud: esto incluye equipos médicos, servicios hospitalarios y ambulatorios y salud pública.

Hay varias razones por las que no todos los Estados tienen los mismos patrones de gasto. Una de ellas es el hecho de que las instituciones políticas difieren de un país a otro, incluso entre democracias.

Ejercicio 22.8 Influencias del pasado en los patrones de gasto público actuales

1. ¿Cómo caracterizaría las dos principales diferencias en los perfiles de gasto de los tres pares de países (Estados Unidos frente a Corea del Sur, Estados Unidos frente a Finlandia y Finlandia frente a Corea del Sur)?
2. ¿Puede identificar las diferencias entre los países y sus respectivas historias que podrían explicar estas diferencias en sus perfiles de gasto? Tendrá que investigar un poco para respaldar sus respuestas

Ejercicio 22.9 Comparación de gastos públicos

Consulte la fuente de la figura 22.14, estadísticas de la OCDE, e intente encontrar países que cumplan los siguientes criterios (para el año 2015, o el año más reciente disponible).

1. El gasto público general (como porcentaje del PIB) es más alto que el de Corea del Sur, pero menor que el de Finlandia.
2. El gasto público en salud (como porcentaje del PIB) es mayor que el de Estados Unidos.
3. El gasto público en protección social (como porcentaje del PIB) es mayor que el de Finlandia.
4. El gasto público en defensa (como porcentaje del PIB) es mayor que el de Corea del Sur.

22.9 Formas distintas de democracia

En el capítulo 1, definimos el capitalismo como un sistema económico y pusimos de relieve las importantes diferencias entre distintas economías capitalistas, según el papel del Estado y el grado de desigualdad económica. La democracia, como conjunto de instituciones políticas (sistema político), también adopta varias formas.

Responsabilidad y transferencia de poder

Las condiciones en las que un gobierno abandona el poder y es reempla­zado por otro ilustran las diferentes formas de democracia. Hay dos principios esenciales en un régimen democrático:

responsabilidad democrática

Responsabilidad política a través de elecciones y otros procesos democráticos Véase también: responsabilidad, responsabilidad política.

• Responsabilidad democrática: un partido al frente del gobierno que no sirve a los intereses de la mayoría de los ciudadanos perderá las elecciones y tendrá que abandonar el poder. La responsabilidad democrática garantiza que los ciudadanos, ejerciendo su derecho al voto, puedan cambiar un gobierno que consideren de bajo rendimiento y reemplazarlo por otro que prefieran.
• No hay transferencia de poder sin elecciones: un cambio de gobierno es el resultado (salvo raras excepciones) de una derrota electoral en lugar de un golpe militar, un asesinato, un colapso del orden social o un punto muerto en el proceso ejecutivo.

Ya hemos visto estos dos principios en el modelo de Estado presentado anteriormente en este capítulo. En el modelo, la responsabilidad demo­crática estaba representada por una curva de duración más plana, ya que había una mayor probabilidad de que el gobierno fuese destituido si recaudaba grandes rentas políticas.

Los países difieren de manera considerable en estas dos dimensiones (figura 22.15). Muchos cumplen los dos criterios, pero otros escasamente cumplen con alguno de ellos y, por lo tanto, cabe incluso cuestionar su estatus de democracia.

• Singapur: un ejemplo de extraordinaria estabilidad política, donde la probabilidad de transferencia de poder por cualquier medio que no sea unas elecciones parece muy pequeña. Sin embargo, en más de 50 años, los resultados electorales no han generado ni una sola transferencia de poder. El mismo partido político lleva gobernando la ciudad-Estado desde 1959. Esta notable estabilidad política se debe, sin duda, en parte al hecho de que los niveles de vida en Singapur han aumentado rápidamente. Ahora bien, si los ciudadanos quisieran una transferencia de poder a un partido diferente, encontrarían dificultades para lograrlo, debido a las limitaciones a la liber­tad de prensa y otras prácticas antidemocráticas del partido gobernante.
• Italia: sin lugar a dudas, este es un país democrático, pero cumple a duras penas el segundo principio. Los votantes reemplazan regularmente a los gobiernos que los decepcionan, pero también se cambian los gobiernos como resultado de maniobras parlamentarias o por la intervención del presidente, que tiene poder para disolver el parlamento.
• Pakistán: un ejemplo de un país en el que la democracia no es fuerte en ninguna de las dos dimensiones. Los gobiernos de Pakistán han sido notoriamente insensibles a las preocupaciones del electorado, y las transferencias de poder por medios no electorales han incluido tres golpes militares exitosos.

Ejercicio 22.10 Cómo ayuda la democracia a proteger a los gobernados

En 1943 hubo una hambruna en Bengala Occidental, India, mientras el país estaba bajo el dominio colonial del Reino Unido. Como resultado, al menos 2 millones de personas murieron. El economista galardonado con el premio Nobel, Amartya Sen, ha dicho al respecto: «A lo largo de la historia mundial, nunca ha habido una hambruna en una democracia que funciona».

1. ¿Qué características definitorias de una democracia podrían explicar esta afirmación?
2. ¿En qué se diferenciaría la dominación colonial de una potencia extranjera de la democracia?
3. ¿Cómo podrían estas diferencias ayudar a explicar por qué se produjo la hambruna de 1943 y por qué no se ha producido ninguna hambruna desde la transición del gobierno colonial al democrático?
4. Lea este artículo y vuelva a leer la introducción al capítulo 2 en la que se hablaba sobre la hambruna irlandesa. Explique cómo pudo haber contribuido el pensamiento económico del momento a la limitada respuesta por parte del gobierno colonial británico a la hambruna durante ese periodo.

22.10 La democracia marca la diferencia

Nuestro modelo de Estado también nos permite comprender el impacto de uno de los avances más importantes en la política y la economía del siglo xx: la extensión del derecho de voto a casi todos los adultos. Como resultado, los Estados han asignado una parte cada vez mayor de sus ingresos fiscales a servicios públicos y otros gastos que ayudan principalmente a los pobres. Como vimos en el capítulo 19, el resultado ha sido que una mayor parte proporcional del bienestar de los ciudadanos se les ha brindado gratuita­mente en atención a sus derechos sociales, con lo que no han tenido que adquirir ese bienestar en los mercados de bienes y servicios.

El crecimiento de diversas formas de seguro social es, en gran parte, responsable de las dos etapas del crecimiento del tamaño del sector público en el Reino Unido que observamos en la figura 22.2: la primera se produjo después de la ampliación del derecho al voto en 1928 y la segunda después de la Segunda Guerra Mundial.

Friedrich Hayek advertía en su libro Camino de servidumbre de que el creciente tamaño del gobierno socavaría la democracia y el imperio de la ley, señalando como ejemplos ilustrativos la experiencia de Alemania bajo el fascismo y Rusia bajo el comunismo.¹³ Esto no parece ser así por lo general: los países mejor clasificados en términos de estado de derecho (Noruega, Finlan­dia, Suecia, Dinamarca y los Países Bajos) destacan por su alto nivel de ingresos fiscales expresados como porcentaje del PIB. Estados Unidos y el Reino Unido, con un gobierno más pequeño, ocupan una posición más baja en la clasificación.^14 15

Sin embargo, esta correlación no prueba que un sector público de mayor tamaño favorezca el estado de derecho y la democracia. Como mucho, se puede decir que es posible la coexistencia de una democracia duradera, el estado de derecho y un sector público de una envergadura considerable (en relación con el tamaño de la economía).

Cómo aprenden los economistas de los hechos El sufragio femenino y la reducción de la mortalidad infantil en Estados Unidos

Recuerde a James Bronterre O’Brien quien, cuando hacía campaña contra el requisito de ser propietario de tierras para poder votar en la Gran Bretaña del siglo xix, escribió: «es por no estar representados por lo que ustedes no tienen propiedades».

¿Pero acaso el hecho de obtener el derecho al voto aumenta la riqueza y el bienestar de los grupos previamente excluidos del derecho al voto?

No es una pregunta fácil de responder. Considere el caso de Sudáfrica. A lo largo de su historia anterior a 1994, a las personas de origen no europeo se les negó el derecho a votar, además de sufrir la discriminación de empleadores, propietarios, escuelas e instituciones médicas. ¿Fueron las disparidades raciales en la riqueza, la salud y otras dimensiones del bienestar en ese país un resultado de las restricciones raciales impuestas a los derechos políticos democráticos?

Gracias a experimentos sobre el comportamiento, además de otras pruebas empíricas, se ha comprobado que las mujeres, por lo general, valoran más el bienestar de los niños y los servicios públicos. Si esto es así, cabría esperar que las políticas públicas hubieran cambiado cuando las mujeres lograron el derecho al voto.

La ampliación del derecho al voto a las mujeres en Estados Unidos constituye un buen experimento natural para evaluar la importancia del sufragio femenino, dado que las leyes electorales difieren de un estado a otro. A las mujeres se les concedió el derecho al voto en diferentes momentos, empezando a partir de 1869, cuando lo recibieron en Wyoming. En 1920, una enmienda a la Constitución de Estados Unidos concedió el derecho al voto a las mujeres en todos los estados. Grant Miller comparó las decisiones adoptadas por los funcionarios electos, el gasto público destinado a la salud infantil y el estado de salud de los niños antes y después de que las mujeres obtuvieran el derecho al voto.¹⁶

Miller optó por centrarse en las políticas de salud infantil porque las mujeres habían hecho campañas para ampliar los servicios de salud para niños; es, por tanto, razonable pensar que las preferencias de las mujeres diferían de las de los hombres en estos temas. No obstante, durante el siglo xix e incluso antes, los que justificaban las restricciones al voto afirmaban que las mujeres gozaban de una especie de «representación» a través de sus esposos o padres. Incluso se decía que los empleados domésticos de los ricos estaban también representados por sus empleadores.

La lógica del experimento natural se muestra en el siguiente gráfico, en el que cada una de las flechas representa las posibles causas que Miller exploró:

Pantalla completa

Esto es lo que Miller descubrió:

• Al observar estado a estado la fecha en la que las mujeres habían obtenido el derecho al voto, no se detectaban cambios notables en el gasto público estatal en otras áreas, pero el gasto en servicios sociales había aumentado en un 24%. A nivel del gobierno federal, antes de que pasara un año desde la aprobación de la Decimonovena Enmienda, el Congreso de Estados Unidos aprobó un aumento sustancial del gasto en salud pública, especialmente dirigido a los niños. Un historiador llegó a la conclusión de que «la motivación principal de los congresistas fue el temor a ser castigados en las urnas (…) por las mujeres votantes».
• El número de muertes de niños menores de 9 años disminuyó entre un 8 y un 15%, principalmente debido a la reducción en la incidencia de las enfermedades cubiertas por los nuevos programas públicos puestos en marcha, en particular por la campaña puerta a puerta a gran escala para la promoción de la higiene. Para poner las cosas en perspectiva, en 1900 uno de cada cinco niños moría antes de los cinco años. Se estima que la adopción del programa de salud evitó 20 000 muertes infantiles por año.

Estos efectos fueron posibles gracias a la revolución en el conocimiento científico de las bacterias y las enfermedades que se había conseguido en el siglo xix, unos avances que aún no se habían traducido en políticas públicas para mejorar la salud. El sufragio de las mujeres contribuyó positivamente en este sentido.

La investigación de Miller muestra que, cuando las mujeres obtuvieron representación directa en Estados Unidos, se produjo un gran cambio en las políticas públicas. Esta es la razón por la que consideramos que Suiza, donde los hombres obtuvieron el derecho a votar antes que cualquier otra nación, solo es una nación democrática desde 1971, momento en que se concedió el derecho al voto a las mujeres (figura 22.10): quién puede y no puede votar importa.

Además del aumento del tamaño del Estado, ¿existen otros efectos del avance de la democracia en el funcionamiento de la economía? La experiencia de muchos países sugiere una respuesta positiva. Por ejemplo, la edad de oro del capitalismo (las tres décadas posteriores a la Segunda Guerra Mundial) fue el primer periodo de la Historia en el que todas las principales economías estaban gobernadas como democracias.¹⁷

Si bien parece razonable que la democracia estuviera –al menos en parte– tras estas historias de éxito, por ejemplo a través de una mayor estabilidad política, es imposible establecer que la democracia sea la única o principal causa. Hay demasiadas cosas adicionales que cambiaron al mismo tiempo y que podrían explicar esos cambios económicos.

La figura 22.16 muestra cómo se ha reducido la duración de la jornada laboral después de que los países tomaran la iniciativa de promover la igualdad política. No es sorprendente, pues la reducción de las horas de trabajo en los últimos 100 años no se ha conseguido solo porque los trabajadores querían tener jornadas laborales más cortas. Como vimos en el capítulo 3, también fue consecuencia de que los partidos políticos (especial­mente después de la extensión del derecho al voto a los trabajadores) modificaran la legislación para limitar el número de horas que se le puede pedir a una persona que trabaje sin ofrecerle un complemento salarial.

No obstante, los países con menos horas de trabajo en 2014 y mayor número de años de democracia (Dinamarca, Suecia y los Países Bajos) tenían más horas de trabajo en el momento en que se convirtieron en democracias que el promedio de otros países para los que tenemos datos. Esta constatación refuerza el argumento de que la democracia tuvo un efecto en la duración de la jornada laboral.

La figura 22.17 muestra que los primeros países en conceder el sufragio universal (Finlandia, Noruega, Suecia, Dinamarca y los Países Bajos) tienen hoy en día una mayor igualdad de ingresos disponibles si se comparan con los países con una experiencia más corta en este tipo de igualdad política. En muchos casos, la reducción de la desigualdad en el ingreso disponible fue el resultado de programas públicos que beneficiaron a los votantes más pobres (mujeres y trabajadores, por ejemplo) que anteriormente habían estado privados del derecho al voto (como hemos visto en las figuras 19.1 y 5.16).

Ejercicio 22.11 Jornada laboral y desigualdad en las democracias menos democráticas

1. Vuelva a dibujar las figuras 22.16 y 22.17 utilizando una definición diferente de democracia y considerando el mismo periodo de la figura 22.13 (1890–2015). Por ejemplo, asuma que un país es «democrático», incluso si las mujeres y algunas minorías étnicas quedan excluidas del derecho al voto (ya sabe que esto afectará a la duración de la democracia en Australia, Estados Unidos, Canadá, Suiza y Francia). Puede descargar el paquete de datos Polity IV que se utilizó para crear la figura 22.13 y considerar democráticos aquellos países que obtengan una puntuación de 6 o más. Los datos sobre horas trabajadas y desigualdad se muestran a continuación.

País	Media de horas trabajadas (2014)	Coeficiente de Gini del ingreso disponible
Australia	1803	0,330
Dinamarca	1438	0,247
Alemania	1371	0,287
Holanda	1420	0,254
EE.UU.	1765	0,390
Suiza	1609	0,236
Reino Unido	1675	0,335
Francia	1474	0,288
Italia	1734	0,327
Bélgica	1575	0,282
Canadá	1688	0,317
Suiza	1568	0,291
Finlandia	1643	0,262
Noruega	1427	0,244
Austria	1629	0,268
Brasil	1711	0,462
Corea del Sur	2124	0,310
India	2162	0,502
Japón	1729	0,302
Polonia	2039	0,307
Sudáfrica	2215	0,605
México	2137	0,437

2. ¿Cree que su conclusión sería diferente respecto a cómo la democracia, en esta definición menos estricta, está relacionada estadísticamente con los siguientes conceptos?
   1. el tiempo trabajado
   2. la desigualdad

22.11 Un enigma: la persistencia de la injusticia y los fallos de mercado en las democracias

La Sudáfrica contemporánea es tan solo un ejemplo de tantas sociedades en las que no se aprovechan todas las oportunidades de beneficio mutuo. Por ejemplo, más de una cuarta parte de la fuerza laboral está desempleada, y está ampliamente reconocido, incluso por muchos sudafricanos acomodados, que el reparto de cargas y beneficios de la economía sigue siendo sumamente injusto.

Los capítulos anteriores han mostrado casos similares en los que los resul­tados económicos no son eficientes en términos de Pareto, es decir, en los que no se realizan todas las ganancias posibles, tal como se muestra en la tabla resumen de la figura 12.8. La figura 22.3 proporciona una lista de políticas orientadas a abordar la ineficiencia y la percepción de injusticia. Además, sabemos que los ciudadanos de muchos países piensan que la distribución existente de la riqueza o el ingreso es injusta.

Todo esto supone un enigma sorprendente. Si la acción del gobierno pudiera realizar las ganancias potenciales y los ciudadanos en una democracia prefirieran que el gobierno actuara en este sentido, ¿por qué persisten estas ineficiencias en una sociedad democrática con una economía capitalista? La respuesta corta es que, así como los mercados fallan, también lo hacen los Estados.

Los fallos del Estado

Se podrá solucionar un problema de ineficiencia en términos de Pareto o de percepción de injusticia solo si:

• Es económicamente posible: la política para solucionar el problema, si se aplica, debe funcionar.
• Es administrativamente posible: el gobierno debe tener la capacidad de poner en práctica la política.
• Ciertos intereses especiales lo permiten: los que controlan la política del gobierno deben querer que se aplique la política.

Imposibilidad económica

viabilidad económica

Políticas para las que los resultados pretendidos son un equilibrio de Nash, de modo que, una vez introducidas, los actores económicos privados no actuarán para contrarrestar los efectos perseguidos con la política.

Puede suceder que, dadas las preferencias individuales y la información de que disponen los actores económicos privados, no haya un conjunto factible de políticas que permitan un resultado eficaz y justo. Para que una política tenga viabilidad económica debe ser un equilibrio de Nash, es decir, ningún actor debe poder mejorar su situación cambiando su comportamiento.

Por ejemplo, un Estado que quisiera imponer una competencia perfecta en todos los sectores no tendría éxito. Dado que las empresas son libres de hacer publicidad y procurar la diferenciación de sus productos, el regulador no puede dictar que las curvas de demanda sean horizontales. También hemos visto que ninguna política macroeconómica puede eliminar completamente el desempleo, ya que la amenaza del desempleo alienta a las personas a trabajar mucho y bien.

Imposibilidad administrativa

viabilidad administrativa

Políticas para las que el gobierno cuenta con suficiente información y personal como para ponerlas en práctica.

Incluso si existe una política económicamente viable que solucionaría un problema si fuera adoptada e implementada, esta podría carecer de viabilidad administrativa para su aplicación práctica si los funcionarios del gobierno carecen de la información y capacidades requeridas. Si no se tienen en cuenta los incentivos de los actores económicos relevantes y otros aspectos del problema, las políticas adoptadas por el gobierno pueden resultar inadecuadas para los objetivos de todos los actores. Por lo tanto, es posible que los gobiernos carezcan de la capacidad necesaria para recaudar impuestos de manera eficiente y honesta, que el poder judicial no pueda hacer cumplir las políticas (por ejemplo, la política antimonopolio) y que no se puedan prestar servicios públicos como la educación y la salud.

Intereses especiales

Incluso si una política es económicamente viable (un equilibrio de Nash) y puede implementarse a nivel administrativo, el gobierno puede decidir no adoptarla debido a la oposición de determinados grupos (incluidos los miembros del propio gobierno) que se verían perjudicados por el cambio que acarrearía el ponerla en práctica. Esto es lo que ocurre cuando ciertos grupos se benefician de la injusticia o la ineficiencia.

En las siguientes tres secciones, consideraremos cómo la imposibilidad económica, la imposibilidad administrativa y determinados intereses especiales pueden evitar que se adopten políticas justas y eficientes.

22.12 Imposibilidad económica

Hay muchas acciones económicas importantes que el gobierno simple­mente no puede llevar a cabo. Por ejemplo: el gobierno puede usar sus facultades de recaudación de impuestos para crear escuelas y ordenar la escolarización de todos los niños hasta los 16 años, pero no puede imponer que los estudiantes sean aplicados y estudien mucho, o que las enseñanzas de los maestros sean asimiladas eficazmente.

Como vimos en la sección 22.1, el Estado utiliza la regulación y el sumi­nistro de servicios públicos, pero también puede proporcionar incentivos e informaciones que estimulen a las personas a actuar de manera coherente con sus objetivos. Por ejemplo, el banco central puede reducir la tasa de interés de sus préstamos a los bancos comerciales, con intención de inducirlos a que estos, a su vez, otorguen préstamos a familias y empresas a una tasa más baja y, de esta manera, estimular el consumo y la inversión. O el gobierno puede imponer un impuesto al combustible para aumentar el costo de oportunidad de conducir el vehículo propio, proporcionando a las personas razones para utilizar el transporte público.

Dos ejemplos de actividades económicas importantes, pero «difíciles de manejar», son la inversión y el esfuerzo en el trabajo. Los gobiernos no tienen la información o la autoridad legal necesarias para ordenar a los individuos ricos que inviertan sus recursos financieros en obras de infraestructura (excepto en circunstancias excepcionales como una guerra) o que los trabajadores se esfuercen en trabajar mucho y bien.

Cómo funcionan las políticas al modificar el equilibrio de Nash

Para abordar los problemas sociales y económicos es esencial comprender cómo reaccionan los actores privados a las políticas públicas. Por ejemplo, el regulador que establece un impuesto a las bebidas azucaradas para reducir la obesidad no controla las reacciones de los consumidores. Un resultado del impuesto, para ser económicamente viable, debe basarse en cómo reacciona la gente al aumento del precio del refresco. La política debe tener en cuenta, por ejemplo, la posibilidad de que los consumidores decidan aumentar su consumo de otros alimentos dulces no gravados, en sustitución de las bebidas azucaradas. El estudio económico que revisamos en la sección 7.9 ofrece indicaciones al regulador para que elija una política eficaz de prevención de la diabetes, a través de su efecto en los precios relativos.

ceteris paribus

Los economistas suelen simplificar el análisis dejando de lado aspectos que se consideran de menor importancia para la pregunta de interés. El significado literal de esta expresión en latín es «(permaneciendo) todo lo demás constante». En un modelo económico, esto significa que un análisis «mantiene otras cosas constantes».

Para que sea económicamente viable, el resultado previsto de la política debe ser un equilibrio de Nash, es decir, debe implicar que todas las personas afectadas estén obteniendo el mejor resultado posible, habida cuenta del modo en que las demás estén actuando en respuesta a la política. Muchos de los modelos que usan los economistas incluyen la condición ceteris paribus, lo que significa que el análisis supone que «las otras cosas se mantienen constantes». Pero, tal y como les gusta señalar a los economistas, en muchas aplicaciones importantes de la teoría económica «ceteris» no es «paribus». Todas «las demás cosas» no siempre son iguales antes y después de la implementación de la política. Comprobar si una política es económi­camente factible significa relajar la condición ceteris paribus para considerar el conjunto completo de estrategias disponibles para los actores en las nuevas circunstancias.

Para comprender cómo la viabilidad económica limita a los responsables del diseño de políticas públicas, imaginemos el caso de una propuesta de introducir una prestación por desempleo financiada mediante un impuesto sobre los beneficios. El objetivo de la política es mejorar el nivel de vida de los desempleados sin que aumente la tasa de desempleo.

Consecuencias no deseadas

Comenzamos por identificar el equilibrio de Nash en la situación inicial antes de que se introduzca la política. En la figura 22.18a, la economía está en el punto marcado con N, donde se cruzan las curvas de fijación de precios y salarios. Como confirmamos en el capítulo 9 (sección 9.6), este es un equilibrio de Nash porque ningún trabajador (empleado o desempleado) y tampoco ninguna empresa podrían estar mejor si fijaran un salario o precio diferente, se ofreciesen a trabajar por un salario diferente o contrataran un número diferente de trabajadores.

En primer lugar, observamos el impacto de la política a corto plazo en la figura 22.18a.

• Situación inicial: el equilibrio de Nash está en el punto N.
• Los votantes exigen una política nueva: los trabajadores (empleados y desempleados) votan para elegir un gobierno que se comprometa a establecer una prestación para trabajadores desempleados, financiada con un impuesto sobre los beneficios empresariales.
• Efecto a corto plazo: aumenta la opción de reserva de los trabajadores empleados, con lo que la curva de fijación de salarios se desplaza hacia arriba, por lo que los empleadores ahora tienen que pagar más para alentar a los trabajadores a trabajar mucho y bien. Esto se indica con el punto C.

La política tiene el efecto deseado: los desempleados reciben un ingreso más alto y los salarios de los trabajadores empleados también han aumentado, una consecuencia aparentemente inesperada de la política. Sin embargo, este efecto inesperado, el aumento de los salarios, aleja a la economía del equilibrio inicial de Nash. Veremos cómo los efectos a largo plazo pueden ser diferentes de los efectos a corto plazo.

Usando el análisis en la figura 22.18a, seguimos la lógica del modelo a medida que los actores van reaccionando a los efectos de la política.

¿Cuál es el impacto a largo plazo de la política? En el diagrama del mercado laboral, vemos que hay:

• Un nuevo equilibrio de Nash: la prestación por desempleo ha desplazado la curva de fijación de salarios hacia arriba. A corto plazo, el mercado laboral se desplaza hacia el punto C. Pero el impuesto sobre los beneficios ha hecho que la curva de fijación de precios se desplace hacia abajo, de forma que para garantizar el margen de beneficio que buscan las empresas, el salario real debe ser menor.
• Las empresas reducen el empleo o cierran: algunas empresas que pagan el nuevo salario más alto obtendrán ganancias insuficientes como para motivar una inversión adicional y, por lo tanto, reducirán el empleo. Otras empresas entrarán en quiebra o moverán la producción a otros países.
• Impacto a largo plazo: estos cambios empujarán a la economía hacia el punto N′, donde (tal y como se pretendía) los desempleados ahora obtendrán unos ingresos más altos cuando están sin trabajo, pero habrá menos trabajadores empleados y los trabajadores empleados estarán recibiendo un salario más bajo.

El objetivo de la política, elevar el nivel de vida de los desempleados sin aumentar el desempleo, era económicamente inviable.

Sin embargo, hemos visto en el capítulo 16, en la figura 16.16, que los países con prestaciones por desempleo más generosas no necesaria­mente tienen tasas de desempleo más altas. Esto muestra que estos países han logrado situarse en un equilibrio de Nash diferente de N o N′. La figura 22.18b muestra cómo pudo haber ocurrido esto: hay un tercer equilibrio de Nash en N″ donde una nueva curva de fijación de precios más alta se cruza con la curva de fijación de salarios posterior a la reforma.

El enfoque sueco tuvo sus orígenes en la «política salarial de solidaridad», ideada en 1951 por Gösta Rehn y Rudolph Meidner, dos economistas que trabajaban en el instituto de investigación de la Confederación Sindical de Suecia.

Rehn y Meidner argumentaron que los trabajadores y los empleadores comparten un interés común en que se dé un rápido crecimiento de la productividad, y que los trabajadores podrían disfrutar de salarios más altos sin que se redujeran los beneficios de las empresas si una proporción mayor del producto nacional procediera de empresas de alta productividad, en lugar de empresas de baja productividad.

La política salarial de solidaridad de Suecia estaba formada en realidad por tres políticas vinculadas:

• A igual trabajo, igual salario: esto significa que el salario para cada trabajo se establecía a nivel nacional mediante negociaciones entre la patronal y los sindicatos, algo que tuvo el efecto de reducir las diferencias salariales entre trabajadores que realizaban trabajos similares. Las empresas de menor productividad solo habrían sobrevivido pagando salarios más bajos que otras empresas y, con la nueva política, no lograron pagar el salario negociado y seguir siendo rentables, por lo que tuvieron que abandonar. Las empresas de mayor productividad sobrevivieron y se beneficiaron de una cuota de mercado adicional como resultado de la salida de las empresas fallidas.
• Prestaciones por desempleo: eran generosas pero limitadas en el tiempo. Consulte el capítulo 16 para obtener más detalles sobre cómo funciona esta política.
• Política activa del mercado laboral: los subsidios para la formación y las ayudas a la movilidad para los trabajadores desplazados, por ejemplo, tenían como objetivo mejorar la adecuación de estos a los puestos vacantes. Con esto se protegía más a los trabajadores que a los puestos de trabajo en sí. Nuevamente, se pueden consultar más detalles sobre este tipo de política en el capítulo 16.

Por sí solo, el aumento de las prestaciones por desempleo financiadas con impuestos probablemente habría empujado la curva de fijación de precios hacia abajo, como en el ejemplo anterior, pero la política salarial de solidaridad también expulsó del mercado a las empresas de baja produc­tividad. Las empresas restantes tenían una mayor productividad y, por lo tanto, podían mantener sus márgenes de beneficios a precios más bajos, lo que desplazó la curva de fijación de precios hacia arriba. Los subsidios para la formación y la movilidad sirvieron para garantizar que estas empresas de alta productividad tuvieran acceso a una fuerza laboral bien capacitada, lo que les permitió reducir costos y precios aún más. La figura 22.18b muestra cómo esta combinación de políticas dio como resultado un nuevo equilibrio con salarios reales más altos en N″ y, en este caso, sin un aumento del desempleo como en N′.

El ejemplo sueco ilustra cómo, en un entorno político democrático caracterizado por grandes sindicatos con una perspectiva nacional y un Estado receptivo, se pueden mantener bajos los niveles de desigualdad (como se muestra en la figura 22.17) al tiempo que aumenta el nivel de vida promedio.

Viabilidad económica: un ejemplo de Chile

El análisis previo realizado utilizando el modelo del mercado laboral es una simplificación. Pero nos ayuda a entender las fuerzas económicas reales que operan en el mundo. Chile es un ejemplo.

En 1970, el socialista Salvador Allende fue elegido presidente de Chile tras una victoria inesperada con un programa que prometía mayores servicios públicos y la nacionalización de muchas de las empresas privadas del país.

La figura 22.19 muestra la reacción de los ricos reflejada en las cotizaciones del mercado de valores. Una acción (o título valor) es una participación en la propiedad de una empresa. Su precio (como se explica en el capítulo 11) mide cuánto vale poseer una parte de esa empresa y, como resultado, tener derecho a recibir una parte de sus ganancias y obtener un beneficio en el futuro en caso de vender la participación a otra persona.

El precio de las acciones aumenta cuando, teniendo en cuenta todos los factores importantes, los propietarios o compradores potenciales de acciones piensan que una empresa obtendrá más beneficios en el futuro. Cuando se eligió a un presidente socialista como Allende en Chile, las personas más ricas temieron que les subieran los impuestos, que se introdujeran políticas que favorecieran a sus empleados, que exigirían salarios más altos, y también la posibilidad de que el Estado, o incluso los trabajadores, pudieran expropiar los activos de las empresas.

Estas preocupaciones, en definitiva, supusieron un límite a las políticas que resultarían económicamente factibles para el gobierno de Allende: si los ricos piensan que las empresas que poseen serán menos rentables en el futuro, no tendrán ningún incentivo para invertir y aumentar los activos de la empresa. En lugar de invertir en sus empresas, los chilenos ricos decidieron invertir en otro país (lo que se conoce como fuga de capitales), en viviendas o en otros activos chilenos con más probabilidades de ser valiosos en el futuro.

Como puede ver en la figura 22.19, los precios de las acciones cayeron en picada al día siguiente de la victoria de Allende. Retomaremos la historia de Chile más adelante, para ver cómo los intereses políticos y la inviabilidad económica pueden limitar lo que puede hacer un gobierno elegido democráticamente.

Ejercicio 22.12 Las economías tienen éxito cuando las políticas nacionales concuerdan con los impulsos individuales

En 1759, Adam Smith escribió en La teoría de los sentimientos morales:

El hombre, ( … ) enamorado de su propio plan ideal de gobierno, ( … ) parece creer que puede acomodar a los diferentes miembros de una gran sociedad con la misma facilidad con la que la mano dispone las diferentes piezas en un tablero de ajedrez. ( … ) Pero en el gran tablero de ajedrez de la sociedad humana, cada pieza se mueve por sí misma, y podría hacerlo de una forma que sea totalmente diferente a la que al legislador elegiría para ella. Si esas dos decisiones de movimiento coinciden y actúan en la misma dirección, el juego de la sociedad humana continuará con facilidad y armonía, y es muy probable que resulte feliz y exitoso. Ahora bien, si esos dos movimientos son opuestos o diferentes, el juego continuará de mala manera y la sociedad estará permanentemente en un grado máximo de discordia.

1. Explique con sus propias palabras cómo ve Smith la viabilidad económica de las políticas públicas.
2. Usando lo que ha aprendido sobre las restricciones a que se enfrenta el banco central como regulador, dé un ejemplo que ilustre las palabras de Smith.

22.13 Imposibilidad administrativa

Información limitada

información asimétrica

Información relevante para las partes en una interacción económica, pero que unos conocen y otros no. Ver también: selección adversa, riesgo moral.

Recuerde que muchos fallos del mercado se deben a la información asimétrica –el prestamista no sabe cómo usará los fondos el prestatario, el empleador no sabe cuánto se esforzará el empleado, la compañía de seguros no sabe si la persona que está contratando un seguro de vida tiene una enfermedad terminal, y así sucesivamente. La información limitada disponible para el principal en estos tres casos (el prestamista, el empleador, el asegurador) hace que le resulte imposible redactar un contrato completo con el agente (el prestatario, el empleado, el asegurado). Un contrato completo habría «internalizado» las externalidades que son la causa del fallo del mercado, garantizando así que el agente asumiera todos los costos y disfrutara de todos los beneficios de su actividad.

Lo mismo ocurre con los fallos del mercado medioambiental. Si el ciudadano que padece una enfermedad respiratoria pudiera presentar una demanda contra la empresa contaminante que la causó y obtener una compensación por los costos que le ha supuesto su enfermedad, se podrían «internalizar» los costos externos de la actividad del contaminador, lo que le conduciría a esfuerzos más efectivos para reducir la contaminación. Pero, en la mayoría de los casos, esto no se puede hacer porque el ciudadano no tiene la información necesaria sobre quién está contaminando, y tampoco podría pagar los gastos legales y de otro tipo asociados a llevar el caso adelante.

Frecuentemente, esta información tampoco está disponible para el Estado, lo que limita su capacidad a la hora de diseñar políticas que aborden los fallos del mercado medioambiental. Como vimos en el capítulo 20, los gobiernos a menudo desconocen cuánto valoran los ciudadanos la calidad medioambiental o qué tan eficaces serán las políticas medioambientales para garantizar un medioambiente sostenible. Como también vimos, al gobierno le resulta difícil encontrar esta información.

La información limitada no es el único factor que dificulta la viabilidad administrativa de las políticas.

Capacidades limitadas

Los impuestos, como hemos visto, pueden cambiar la forma en que se comportan los actores privados. Por ejemplo, establecer un impuesto que aumente el precio del combustible reducirá los viajes en automóvil y los daños medioambientales asociados. Ahora bien, para recaudar impuestos de manera eficaz, los gobiernos necesitan funcionarios de Hacienda que sean competentes, no corruptos, con recursos suficientes como para encontrar y castigar a los evasores de impuestos y con la suficiente legitimidad como para que la mayoría de las personas paguen sus impuestos. Cuando esto no sea así, los vendedores deshonestos podrían vender combustible a un precio más bajo, haciendo que sus competidores que sí respetan la ley tengan que abandonar el negocio.

capacidad fiscal

Capacidad del Estado para establecer y cobrar impuestos sustanciales a una población generando al hacerlo un impacto reducido en cuanto a costes administrativos y de otro tipo. Una medida de esta capacidad es la cantidad recaudada dividida por el coste de la administración tributaria

Se requiere capacidad administrativa para gestionar muchos tipos diferentes de impuestos, desde los aranceles aduaneros que se cobran en las fronteras hasta los impuestos a los salarios que se aplican directamente en la nómina, pasando por el impuesto a los beneficios que pagan las empresas legalmente constituidas. El uso de libros de contabilidad en las grandes empresas facilita su auditoría y la evaluación precisa de sus impuestos, pero esto también depende de la tecnología e instituciones disponibles. Los flujos internacionales de obligaciones financieras difíciles de rastrear hacen que la evasión fiscal ilegal y la elusión fiscal legal (por ejemplo, trasladar las ganancias a los paraísos fiscales internacionales) sean un problema para los gobiernos que quieren recaudar impuestos. Esto reduce su capacidad fiscal.¹⁸

La falta de capacidad administrativa afecta todos los aspectos del gobierno, no solo a los impuestos. Una reforma educativa, por ejemplo, que obligue a los maestros a abandonar los métodos de aprendizaje memorísticos y a implicarse en una forma de aprendizaje más activa y centrada en el estudiante, puede ser simplemente imposible de implementar, dadas las habilidades del cuerpo docente actual.

Imposibilidad administrativa: aplicación práctica en Nigeria

La falta de información sobre el progreso de los proyectos de infraes­tructuras financiados por el Estado, junto con una administración corrupta que funciona mal, ha generado unos resultados muy deficientes en Nigeria.

En 2006–2007, el sector público recibió financiación y se responsabilizó de la implementación de 4700 proyectos de infraestructuras a pequeña escala, como la instalación de pozos de agua y la construcción de represas y centros de salud. Solo el 31% de los proyectos se completaron y el 38% ni siquiera se iniciaron. Por ejemplo: se realizaron los pagos correspondientes a la financiación de 1348 pozos de agua, pero 846 nunca se completaron, dejando a cientos de miles de personas sin un acceso mejorado al suministro de agua.

Los economistas Imran Rasul y Daniel Rogger querían averiguar por qué algunas organizaciones lograron completar los proyectos a tiempo y dentro del presupuesto y otras no. Pudieron hacer su investigación porque el gobierno de Nigeria había recopilado información de equipos de ingenieros independientes en torno a la cantidad y la calidad de los proyectos terminados. Disponer de información precisa de este tipo sobre la cantidad y calidad de los servicios públicos, proporcionada por observadores independientes, es algo muy poco frecuente en países de ingresos bajos.¹⁹

Rasul y Rogger descubrieron que la forma en que se administran las organizaciones del sector público influye mucho a la hora de «conseguir que las cosas se hagan». De hecho, se sorprendieron al descubrir que el uso de incentivos basados en el rendimiento, según los cuales se premiaba a los gerentes por un buen rendimiento medido por la organización (no por evaluadores independientes), presentaba una correlación positiva con unas tasas de finalización más bajas. En las organizaciones donde los funcionarios públicos tenían mayor autonomía para tomar decisiones (no en respuesta a incentivos basados en el rendimiento), los resultados eran mejores.

Si bien los incentivos financieros pueden desempeñar un papel positivo en la motivación de los funcionarios públicos, el caso de Nigeria muestra que, si es difícil recopilar y verificar la información, intentar introducir incentivos simples y basados en el rendimiento para tareas complejas puede ser contraproducente. Cuando la información es insuficiente, puede ser más adecuado empoderar y dar mayor autonomía a las organizaciones. En este caso, los funcionarios públicos a los que se les daba autonomía respe­taron las normas sociales de responsabilidad y las tasas de finalización fueron más altas.

22.14 Intereses especiales

En las democracias, a menudo se dice que lo ideal es que el Estado esté al servicio del pueblo. En términos económicos, la implicación sería que los funcionarios del gobierno son los agentes y los ciudadanos son los principales.

Pero esto plantea inmediatamente dos preguntas:

relación principal-agente

Relación que existe cuando una parte (el principal) desea que otra parte (el agente) actúe de determinada manera o tenga algún atributo que sea de interés para el principal, y que no se pueda hacer cumplir o garantizar en un contrato vinculante. Véase también: contrato incompleto. También se conoce como: problema principal-agente.

• ¿Por qué hace el agente (el representante electo) lo que desean los principales (los ciudadanos)? Como en cualquier relación principal-agente, el agente tiene sus propios objetivos, que pueden diferir de los objetivos del principal. Nuestro modelo del Estado como monopolista ilustraba cómo el Estado no necesita servir a los intereses del pueblo en una sociedad antidemocrática. Vimos también que el problema no desaparece en una democracia.
• ¿Quién es «el pueblo»? En términos económicos, ¿quién es (o quiénes son) el (los) principal(es)? Hasta ahora, el principal ha sido el prestamista o el empleador, y lo podíamos simplificar representándolo como un solo individuo. Pero hay muchos ciudadanos-principales, que además tienen diferentes opiniones sobre lo que debería hacer el gobierno, ya estemos hablando de la reducción de la contaminación, la mejora de las escuelas, las políticas para impulsar la innovación, las transferencias a los pobres financiadas con impuestos, etc.

Responsabilidad democrática de los representantes electos

Piense en el primer problema, motivar al representante electo para que haga lo que los ciudadanos prefieren, como un problema principal-agente, como el empleador que trata de motivar a un trabajador para que contribuya a los beneficios de la empresa. ¿Cuáles son las posibles soluciones cuando el gerente intenta motivar a los trabajadores? El gerente podría:

• Pagar al agente un incentivo económico: el agente temerá perderlo si hace un trabajo insatisfactorio.
• Supervisar la actividad laboral del empleado: detectar señales de que el trabajo es inadecuado.
• Reemplazar al trabajador por otro trabajador: si el trabajo no es satisfactorio.

En una democracia, los representantes rinden cuentas ante el electorado con base en un conjunto similar de estrategias:

• Ofrecer al representante un buen salario, prestigio y otros privilegios: al representante le interesará conservar el puesto.
• Supervisar las actividades del gobierno: para determinar la calidad del rendimiento del gobierno utilizando las normas legales de transparencia y responsabilidad ante la justicia, junto con la libertad de prensa y la libertad de expresión.
• Celebrar elecciones periódicas: un gobierno que no ha tenido un buen rendimiento a ojos de los ciudadanos será reemplazado por un conjunto diferente de líderes políticos.

cortoplacismo

Este término subjetivo se refiere al caso en el que la persona que emite un juicio otorga una importancia excesiva —más de lo que se consideraría apropiado— a los costes, beneficios y otras cuestiones que sucederán en el futuro próximo.

Así es como resuelven las democracias el problema principal-agente para hacer que los representantes electos rindan cuentas al pueblo. No obstante, esto tiene un inconveniente: el hecho de que los representantes –al igual que los empleados– estén sujetos a revisiones periódicas, los incentiva emprender únicamente aquellos proyectos cuyos objetivos vayan a ser visibles antes de las próximas elecciones: es lo que se denomina cortoplacismo.

Los gobiernos, por ejemplo, a veces introducen políticas fiscales expan­sivas (reduciendo los impuestos o expandiendo el gasto) en el periodo previo a las elecciones, de modo que la renta disponible haya aumentado y el desempleo haya disminuido cuando la gente vote. Los intentos de impulsar el empleo por encima del nivel sostenible a largo plazo (recuerde el modelo del mercado laboral) conducirán, pasado un tiempo, a presiones inflacionarias insostenibles, pero estas consecuencias no deseadas ocurrirán solo después de las elecciones.

Debido a que las elecciones futuras incentivan a los líderes políticos a pensar a corto plazo, una solución parcial es retirar algunas políticas públicas del área de responsabilidad de los representantes electos. Este es el argumento a favor de un sistema judicial independiente (no elegido) y de la autonomía política del banco central.

Por ejemplo, los gobernadores del sistema de la Reserva Federal de Estados Unidos son nombrados por el presidente para periodos de 14 años escalonados, por lo que es poco probable que un presidente designe a muchos de ellos mientras ocupe el cargo. La figura 15.18 muestra el momento en el que los bancos centrales de distintos países del mundo comenzaron a fijar objetivos de inflación, que es señal de un mayor grado de autonomía del banco central en la toma de decisiones. También en Estados Unidos, cabe citar los nombramientos presidenciales de miembros de la Corte Suprema, que son de por vida.

La formulación de políticas públicas en una democracia también está a veces sesgada a favor de grupos más pequeños. Esta es la razón: considere una política, como una reducción de los aranceles sobre las importaciones de ropa, que hará que esta resulte más barata para la población, pero que reducirá también el empleo y los ingresos de los trabajadores del sector textil nacional. Supongamos que la política impone unos costos de 1 millón de euros a los 500 trabajadores del sector de la confección y, al mismo tiempo, genera 2 millones de euros de beneficios a los 2 millones de consumidores de ropa.

Ahora considere los dilemas a los que se enfrentan los que quieren organizar campañas a favor o en contra de la política en cuestión:

• Cada trabajador en la industria nacional perdería 2000 euros al año si se aprobara la legislación, por lo que la mayoría de ellos apoyaría la causa «antiimportación» y se manifestaría en contra de la reducción arancelaria.
• Cada consumidor se beneficiaría en tan solo 1 euro si se aprobara la legislación, por lo que pocas personas estarían dispuestas a molestarse en enviar un correo electrónico a su legislador respecto a esta cuestión.

«Todos los animales son iguales. Pero algunos son más iguales que otros»

Esta cita es del libro de 1945 Rebelión en la granja, de George Orwell, que es una crítica satírica de la dictadura de Joseph Stalin en la Unión Soviética, pero también se puede aplicar a cómo funcionan las democracias en la práctica. Todos los ciudadanos son legalmente iguales en lo que respecta a sus derechos, pero algunos tienen mucho más poder para influir en las políticas públicas que otros.²⁰

Todo esto tiene que ver con la segunda pregunta que se planteaba al principio de esta sección: a la hora de persuadir a los representantes para que favorezcan una política por encima de otra, los ciudadanos están lejos de ser iguales. Los ciudadanos ricos, en particular, pueden tener una influencia desproporcionada en una democracia porque:

• Los ciudadanos ricos invierten: sus decisiones sobre inversión (el caso de Chile, por ejemplo) pueden determinar el destino de un gobierno.
• Los ciudadanos ricos hacen donaciones a los políticos: sus contribuciones a las campañas electorales (en países donde está permitido), o incluso los pagos personales directos, pueden influir en quién es elegido o en lo que los representantes electos hacen una vez se hallan en el cargo.
• Los ciudadanos ricos controlan las comunicaciones: algunos son propietarios y dirigen periódicos y cadenas de televisión.
• Los ciudadanos ricos emplean a cabilderos: ellos, o sus empresas, emplean a profesionales, a menudo antiguos políticos, para influir en los representantes electos.

El resultado es que la desigualdad económica alimenta la desigualdad política, que a su vez alimenta la desigualdad económica.

Para obtener pruebas sobre cómo las contribuciones políticas (así como los intereses especiales) influyeron en la política del mercado de la vivienda de Estados Unidos antes de la crisis, lea: Atif Mian, Amir Sufi, y Francesco Trebbi. 2013. ‘The Political Economy of the Subprime Mortgage Credit Expansion’. Quarterly Journal of Political Science 8: pp. 373–408.

Por ejemplo, la relación entre la desigualdad económica y la desigualdad política afecta los resultados de las políticas de igualdad de género. En muchos países, las mujeres participan en la vida política y en la toma de decisiones públicas mucho menos que los hombres. En la India, se ha demostrado que la introducción de cuotas para garantizar determinado número mínimo de puestos para mujeres en la dirección de los consejos de las aldeas ha hecho que aumente el gasto en los servicios públicos que prefieren las mujeres, como pozos, para que no tengan que recorrer grandes distancias para ir a buscar el agua y traerla hasta sus hogares. La política de cuotas también ha tenido el efecto de reducir la corrupción de los que están en el poder y de transformar los estereotipos sexistas. En toda una serie de aldeas seleccionadas al azar se estableció que una mujer encabezara el consejo local y pudo comprobarse posteriormente que, como resultado, los hombres habían adoptado inconscientemente una percepción más positiva de la capacidad de las mujeres para liderar, en comparación con la percepción tradicional en la que solo las veían en las tareas domésticas.

Cómo aprenden los economistas (y los politólogos) de los hechos ¿Habla el dinero?

En Estados Unidos existe la frase hecha «el dinero habla». A muchos les preocupa que hable demasiado alto cuando se trata de política.

Para algunos es obvio que, cuando un candidato para un cargo político recibe una gran contribución para su campaña electoral de una empresa o un sindicato con un interés económico en juego, es muy probable que el candidato se ponga del lado de ese contribuyente a la hora de usar su poder político para influir en las políticas públicas a adoptar.

Sabemos que en las campañas electorales de 2012 para elegir a los representantes en el Congreso de Estados Unidos se gastaron una media de 8,5 millones de dólares por escaño, según un documento sobre la facilidad de acceso a los congresistas. En definitiva, la pregunta que surge es: ¿hicieron los ganadores de las elecciones favores a los donantes que no les habrían hecho si no hubieran estado sus contribuciones a la campaña del cargo electo de por medio?

Podríamos preguntarnos si los miembros del Congreso que recibieron donaciones de personas con inversiones en la industria petrolera mostraron posteriormente una tendencia a favorecer los intereses de esas empresas. O si los que recibieron fondos de dirigentes sindicales apoyaron luego una agenda política que favorecía los intereses del sindicato. La respuesta en ambos casos sería, sin duda, afirmativa.

Pero esto no demuestra que las contribuciones de los donantes hayan servido para adquirir influencia sobre el legislador. Recuerde que la causalidad puede funcionar en ambos sentidos: aquellos que han obtenido una riqueza considerable en el sector del petróleo probable­mente donen a candidatos que ya están a favor de los intereses de esa industria. Los sindicalistas donarán dinero a quienes ya apoyan los intereses de los sindicatos. El simple hecho de mostrar una correlación entre la fuente de financiamiento y las políticas apoyadas por el legislador, no demuestra que las contribuciones hayan hecho que el legislador actúe de manera diferente.

Los politólogos Joshua Kalla y David Brockman diseñaron un experimento bastante ingenioso para ver si la donación hacía que el miembro del Congreso actuara en interés del donante. Partieron del razonamiento de que los ciudadanos podían influir en los legisladores reuniéndose con ellos y expresando sus opiniones. Los congresistas son personas ocupadas, motivo por el que los distintos grupos ciudadanos tienen que competir por el acceso a ellos para una reunión.²¹

Kalla y Brockman querían saber si era más probable que se concediera una reunión a los que donaban dinero a un miembro del Congreso. Con la cooperación de un grupo de interés (real) Credo Action, contactaron con 191 congresistas para solicitar una reunión. Todos los votantes que solicitaron una reunión habían contribuido con fondos a la campaña del miembro. El grupo de control, elegido al azar, y que constituía la mitad de la muestra total, dijo únicamente que eran residentes del distrito del congresista. El grupo de estudio se identificó además como donante. Todas las personas de ambos grupos que llamaron a las oficinas de los congresistas lo hicieron leyendo un guion, por lo que las solicitudes de reunión fueron todas idénticas.

Entre los que no se identificaban como donantes, el 2,4% consiguió cita para una reunión con el miembro del Congreso o su jefe de gabinete. Para aquellos identificados como donantes, el porcentaje de los que consiguieron una reunión ascendió a 12,5%.

La conclusión de los autores del estudio fue, por tanto, que:

La gran mayoría de los estadounidenses, que no pueden permitirse contribuir a las campañas en cantidades significativas, están en desventaja cuando intentan hacer llegar sus preocupaciones a los responsables políticos.

Intereses especiales: La historia de Chile, continuación

Lo que ocurrió después de la elección de Allende en Chile en 1970 es una historia que habla, no solo de los límites económicos de las políticas posibles, sino también de los límites políticos.

En medio de un periodo de rendimiento económico incierto debido en parte a que los posibles inversionistas frenaron la inversión en Chile, la oposición a Allende se endureció, respaldada en parte por el gobierno de Estados Unidos de manera secreta. En 1973, las fuerzas armadas chilenas atacaron el palacio presidencial, derrotando a las tropas leales a Allende y haciéndose con el gobierno para poner fin a la democracia y reemplazar a Allende con el general –no electo– Augusto Pinochet.

Una vez más, un cambio brusco en el comportamiento de los ricos queda registrado en los precios del mercado de valores al día siguiente del referéndum.

El programa económico de Allende era inviable por dos razones:

• Era económicamente inviable: no podía obligar a las empresas privadas a invertir en Chile y, sin esa inversión, la economía se estancaría o incluso se contraería.
• Era políticamente inviable: aunque hubiera sido elegido democráticamente, no controlaba las fuerzas armadas chilenas que, con el apoyo de las empresas y la Agencia Central de Inteligencia de Estados Unidos, se volvieron contra él.

22.15 Las políticas públicas importan y la economía funciona

En este capítulo, hemos aprendido que el razonamiento de Adam Smith sobre mover a los hombres como en un tablero de ajedrez ahora se puede expresar en términos económicos diciendo que, para que una política pública obtenga un resultado positivo, esta debe cambiar el equilibrio de Nash actual a uno diferente y preferible (viabilidad económica). Y, además, también debe contar con el favor de una élite gobernante con la autoridad y la capacidad para implementarla (viabilidad política y administrativa).

Los límites planteados por intereses especiales, así como la viabilidad económica y administrativa, explican por qué los Estados a menudo no resuelven con éxito los fallos del mercado y las injusticias que hemos ido estudiando a lo largo de este curso. Sin embargo, observando las diferentes economías del mundo, podemos ver diferencias sustanciales en la medida en que estos problemas se abordan de manera eficaz. Como resultado, los límites impuestos por la viabilidad económica, política y administrativa difieren sustancialmente de un país a otro.

Para ver esto con más detalle, volvamos al problema del cambio climático y la figura 20.25a. Suecia, Australia y Estados Unidos tienen aproximadamente el mismo ingreso per cápita. Si, a la hora de adoptar decisiones que limiten el impacto de los gases de efecto inverna­dero en el clima, todos se enfrentaran a restricciones similares, en términos de viabilidad económica, política y administrativa, entonces cabría esperar que la similitud en sus ingresos coincidiera con una similitud en las emisiones de CO₂ per cápita.

Y, sin embargo, esto no es en absoluto lo que vemos en la figura. Estados Unidos y Australia emiten aproximadamente tres veces más que Suecia en términos per cápita. Parece probable que lo que es económicamente viable no difiera mucho en estos tres países, ya que todos comparten el mismo conocimiento sobre las tecnologías, y es probable que sus ciudadanos respondan de manera similar a los incentivos para adoptar fuentes de energía más limpias. La información y las capacidades del gobierno en los tres países también son similares: todos tienen gobiernos bien informados y capaces.

Aunque las emisiones de dióxido de carbono dependen hasta un cierto grado de la estructura industrial y la especialización comercial, también se ven afectadas por lo que deseen las élites, que tienen influencia política. Es más probable que las políticas para abordar el cambio climático tengan apoyo político en Suecia que en Australia y Estados Unidos. Una razón que explica esta diferencia es la importancia en la política estadounidense y australiana de los grupos de presión que representan a las industrias de explotación de los recursos naturales, incluidos los productores de gas, petróleo y carbón.

Un contraste similar aparece cuando observamos la desigualdad, tal como se muestra en la figura 19.30. Tanto Alemania como Estados Unidos han experimentado aproximadamente la misma tasa de crecimiento del PIB per cápita en las últimas cuatro décadas, pero difieren notablemente en la desigualdad de los niveles de vida, como puede verse en el coeficiente de Gini sobre renta disponible, que es mucho más alto en Estados Unidos. La comparación arroja un resultado similar para la medida de la desigualdad intergeneracional. Dinamarca, Suecia y Finlandia son países incluso más igualitarios –en términos de esta medida– que Alemania.

Hay infinidad de factores que podrían explicar estas diferencias, pero desde luego se deben, al menos en parte, a la mayor influencia política en Alemania –en comparación con Estados Unidos– de los que consideran importante que los menos acomodados mantengan un nivel de vida digno.

¿Qué podemos aprender de estas comparaciones?

Si queremos abordar problemas como el cambio climático y las desigualdades injustas en los niveles de vida, una lección a extraer de todo esto es que, para la mayoría de los países, es posible hacer mucho más de lo que se está haciendo actualmente. Las principales fuerzas que contribuyen a la desigualdad en los países de ingresos altos –nuevas tecnologías e importaciones crecientes (por ejemplo, de China) que hacen que las habilidades de los trabajadores de salarios bajos acaben siendo redundantes– no difieren mucho entre los países de ingresos altos de la figura 19.30. Las diferencias parecen más bien girar en torno a las opciones escogidas entre un conjunto similar de políticas que son económica y administrativamente viables. Algunos países optan por políticas que mantienen altos niveles de desigualdad, mientras que otros persiguen el objetivo de lograr una mayor igualdad.

Además, tenemos mucho que aprender de los países que logran un rendimiento mejor, estudiando las políticas e instituciones que parecen explicar su éxito en el tratamiento de los fallos e injusticias del mercado.

No todas las políticas e instituciones que son eficaces en un país pueden ser transferidas a otro. La comparación entre los sistemas de innovación de Silicon Valley y Alemania que vimos en la sección 21.2 muestra cómo las diferentes combinaciones de empresas innovadoras, políticas públicas, instituciones financieras y normas sociales en estas dos regiones producen soluciones igualmente eficaces a la hora de paliar los fallos del mercado asociados con la generación de conocimiento. Ninguna de estas dos opciones podría adoptarse fácilmente en el otro país o en países como Brasil o Portugal.

Algunos países tienen sistemas escolares más eficaces que otros. En vista de lo mucho que difieren las políticas educativas entre países, podemos hacernos una idea de la importancia de una buena política al observar las diferencias entre países en los resultados obtenidos por sus escolares en una prueba de matemáticas propuesta a estudiantes de 15 años de todo el mundo.

Se puede acceder a los datos de este estudio en el programa PISA de la OCDE Programme for International Student Assessment.

Comparemos dos países que son étnicamente diversos y tienen aproxi­madamente el mismo ingreso per cápita: Estados Unidos y Singapur. La puntuación media en matemáticas en Singapur fue un 20% más alta que en Estados Unidos. De manera aún más sorprendente, el estudiante cuya puntuación lo colocaba justo en el punto medio de todos los estudiantes de Estados Unidos (el estudiante en la mediana) habría estado en el tercio más bajo de los estudiantes de Singapur. Una comparación similar colocaría la mediana de los estudiantes estadounidenses en el cuarto inferior de los estudiantes japoneses, y justo por encima del tercio más bajo de los estudiantes de Finlandia.

Ha habido investigaciones económicas que han explorado cómo el tipo de escolarización y las experiencias preescolares afectan la desigualdad. Uno de los líderes en este campo de investigación es James Heckman, que es el protagonista de uno de nuestros videos «Economistas en acción». Tal vez también le interese leer su libro Giving kids a fair chance.²²

Su libro comienza señalando que:

El azar de dónde se nace es una de las principales causas de desigualdad en Estados Unidos hoy en día. La sociedad estadounidense está dividida entre los cualificados y los no cualificados ( … ); el nacimiento se está convirtiendo en destino.

La «estrategia que funciona» de Heckman se basa en la siguiente lógica. «Tanto las habilidades cognitivas como las socioemocionales se desarrollan en la primera infancia, y su desarrollo depende del entorno familiar». Crecer en un entorno pobre priva a los niños de oportunidades de desarrollar estas habilidades y los «entornos familiares en Estados Unidos se han deteriorado».

En respuesta a esta situación, Heckman aboga por «intervenciones tempranas», como subvenciones a la educación preescolar y visitas domiciliarias de profesionales para ayudar a los padres, lo que, según su investigación, puede «producir efectos positivos y duraderos en los niños de familias desfavorecidas».

Las políticas del tipo que defiende Heckman se están aplicando en países como Colombia, Jamaica, Chile y en el estado de Orissa, en la India. Equipos de economistas y expertos en desarrollo infantil las están evaluando rigurosamente para conocer sus efectos a largo plazo y establecer la viabilidad de generalizarlas a partir de pequeñas intervenciones piloto.

Sabemos que los hijos de padres pobres tienen muchas probabilidades de ser pobres cuando lleguen a la edad adulta. Ahora también sabemos que esto tiene poco que ver con la genética y más que ver con el comporta­miento socioemocional que va asociado a crecer en un entorno pobre. Además, ahora conocemos remedios políticos eficaces ante estas situaciones que los gobiernos pueden poner en práctica con el fin de romper este círculo vicioso de pobreza.

22.16 Conclusión

Harold Lasswell, un destacado politólogo norteamericano de mediados del siglo xx, es famoso por su libro La política como reparto de influencias. El título en inglés –Who gets what, when and how [Quién consigue qué, cuándo y cómo]– resume perfectamente un mensaje básico de este capítulo, aunque iremos más allá del título de Lasswell. La política tiene que ver con:

• quién obtiene qué
• quién llega a ser qué
• quién consigue hacer qué

La razón es que los procesos políticos determinan las reglas del juego, las instituciones básicas que rigen la forma en que interactuamos en la economía y otros ámbitos de nuestra sociedad.²³

Ahora bien, en política no se trata simplemente de dividir una torta, con los poderosos llevándose, por lo general, la porción más grande y la lucha por el poder, resultando a veces en una torta más pequeña al final. Las políticas públicas bien diseñadas también pueden aumentar el tamaño de la torta, mejorando los niveles de vida de la gran mayoría de las personas. Los ejemplos que ya hemos visto incluyen las políticas económicas del gobierno de China, que desde la década de 1980 han llevado a una erradicación rápida de la pobreza a una escala jamás vista en la historia de la Humanidad. Otro ejemplo son las políticas de agua potable y saneamiento que están detrás de la reducción mundial de la mortalidad infantil.

La economía es una herramienta esencial para comprender cómo las políticas públicas pueden aumentar el tamaño de la torta y garantizar un reparto justo. La Economía nos ha proporcionado una forma de entender la manera en que interactuamos entre nosotros y con nuestros entornos naturales para ganarnos la vida. Nuestra economía tiene que ver con las personas y con lo que hacemos como compradores y vendedores, presta­tarios y prestamistas, empleados y empleadores, votantes y represen­tantes gubernamentales. Aprendemos mucho sobre esta economía al ver que los actores participantes lo hacen lo mejor que pueden, dado un conjunto de circunstancias, al tiempo que también buscan cambiar sus circunstancias, a menudo a través de movimientos políticos y de los gobiernos.

La economía puede ayudar a entender adecuadamente los problemas de ineficiencia e injusticia en nuestras economías, diseñando políticas que sean económica y administrativamente viables. La economía también puede desempeñar un papel a la hora de hacer que las políticas buenas sean posibles a nivel político: el razonamiento económico puede tener un efecto poderoso en la comprensión pública de lo que se puede hacer en la economía, e incluso de lo que se debe hacer.

La revolución capitalista con la que comenzamos en el capítulo 1 y las revoluciones democráticas –que ampliaron el derecho al voto a todos los adultos– con las que hemos concluido en este capítulo, han producido conjuntamente el sistema económico y político en el que la mayoría de los lectores de La Economía viven. Capitalismo y democracia continúan evolucionando y haciendo evolucionar al mundo.

La economía le ayudará a comprender cómo el capitalismo y la democracia combinados están cambiando sus circunstancias y cómo usted, junto con los demás, puede participar en este proceso de cambio.

Conceptos introducidos en la capítulo 22

Antes de continuar, revise estas definiciones:

• Estado, élite gobernante
• Responsabilidad económica, responsabilidad política, responsabilidad democrática
• Rentas políticas
• Instituciones políticas
• Modelo del votante mediano
• Cortoplacismo
• Viabilidad económica, viabilidad administrativa

22.17 Referencias bibliográficas

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